2. EL GASTO PUBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BASICOS


Aunque en la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (Copenhagen, marzo de 1995) se definieron los servicios sociales básicos, en la reunión de Oslo se realizó una mayor especificación de los mismos, 28/ entendiéndose como servicios sociales básicos: la educación básica y la atención primaria de la salud, incluidos la salud reproductiva y los programas de población, los programas de nutrición, el agua potable y el saneamiento, así como la capacidad institucional de prestar esos servicios.

Sin embargo, eso no fue una limitante para que cada uno de los países incluidos en el estudio elaborara su propia definición de servicios sociales básicos, dependiendo de sus realidades específicas; aunque para fines comparativos del presente capítulo se utiliza la anterior, con dos particularidades: el agua potable y el saneamiento se limitó a los programas de suministro básico (rurales o de bajo costo), y lo referente a la capacidad institucional de prestar esos servicios se incluyó en cada uno.

El cuadro 7 resume los resultados de la estimación del gasto público per cápita en la prestación de servicios sociales básicos para el período 1994-1996. El promedio simple de las cifras correspondientes a los 13 países analizados indica que se gastaron en esos servicios US$ 73 per cápita. Sin embargo hay marcadas diferencias por países: Guatemala, Nicaragua y República Dominicana no alcanzan los US$ 20, Bolivia, El Salvador y Perú apenas llegan a US$ 40, Ecuador supera ligeramente los US$ 50, y los demás países gastaron US$ 100 o más.

Del gasto promedio total, poco más de un 60% (US$ 46 per cápita) se destinan a educación básica. Con excepción de Nicaragua y Perú, los países privilegian el gasto en este servicio sobre los demás servicios básicos.

El gasto per cápita promedio en salud básica (incluyendo nutrición y planificación familiar) fue de US$ 24 per cápita, o sea, poco menos de la mitad del gasto en educación básica.

Por último, al suministro básico de agua potable y saneamiento se destinaron en promedio US$ 3 per cápita, cifra que representa menos de un 5% del gasto total en este tipo de servicios, no obstante que es una de las necesidades básicas más insatisfechas en las zonas rurales a nivel regional, como lo muestran las cifras del cuadro 1.

Otra dimensión importante es la que resulta de comparar el gasto en cada uno de los servicios sociales básicos con el gasto total del sector. Así, como promedio para 1994-1996 en los 13 países, la mitad del gasto público en educación correspondió a educación básica y un 45,8% del gasto en salud se destinó a salud básica, nutrición y planificación familiar (cuadro 8). En Bolivia, Belice y Perú, un elevado porcentaje del gasto en salud se realiza en servicios básicos (más del 80%). Colombia también destina una fracción elevada del gasto total en salud a la atención básica (52%). En educación, en cambio, lo común es que el gasto en servicios básicos represente alrededor de la mitad del gasto total del sector.

Considerando los servicios sociales básicos en su totalidad, el gasto público en ellos representó, en promedio, un 34,4% del gasto público social total, o sea, que uno de cada tres dólares gastados por los gobiernos en servicios sociales correspondió a servicios básicos (cuadro 9 y gráfico 5a). Hay diferencias por países, y como cabía esperar, el porcentaje que representa el gasto en estos servicios dentro del gasto social total es mayor en los países que efectúan un menor gasto social (especialmente Bolivia, Ecuador, El Salvador y Perú), y también entre los que tienen sectores sociales poco desarrollados, a pesar de que gastan más (Belice y Jamaica).

El gasto per cápita en servicios sociales básicos guarda relación en cuanto a orden de magnitud con el gasto social total, pero especialmente para los países con bajo gasto social, que también muestran un gasto bajo en servicios sociales básicos (gráfico 5b). Por su parte, los países con gasto social total medio y alto presentan gasto en servicios sociales básicos medio, excepto Belice, con un gasto en servicios sociales básicos muy elevado.

Como porcentaje del PIB, los 13 países destinaron en promedio un 3,4% del PIB a los servicios sociales básicos, con diferencias por países (cuadro 9 y gráfico 5c), pues mientras la tendencia general refleja un relación directa entre ambas magnitudes, por una parte Nicaragua, Bolivia y Ecuador muestran una mayor prioridad macroeconómica para su (bajo) nivel de gasto, y por la otra, Chile y Brasil una menor prioridad para su (elevado) nivel de gasto.

Desde la perspectiva de la Iniciativa 20/20, la magnitud de referencia es el gasto en servicios sociales básicos respecto al gasto público total. En promedio, los 13 países estudiados destinaron un 12,4% de su gasto público a servicios sociales básicos, 29/ y solamente Belice supera la cifra de referencia del 20% (cuadro 9 y gráfico 5d). Dado que ninguno de los países de la región ha logrado la cobertura universal de todos y cada uno de los servicios sociales básicos, el gasto realizado es entonces insuficiente.


EVOLUCION DEL GASTO PUBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BASICOS

A diferencia del gasto público social total, las series de gasto público en servicios sociales básicos estimadas en los estudios de país no son tan extensas, aunque permiten conocer sobre su evolución. Así, hay una caída en el gasto per cápita hacia mediados de la década de los años ochenta, pero no es tan marcada como en el caso del gasto total, y se da en tres de los seis países con información para todo el período. Luego, la mayoría de los países muestran aumentos en este gasto en términos per cápita entre 1990-1991 y 1994-96, y en ocho de diez países, en estos últimos años se alcanzan los mayores niveles del período (cuadro 10). Belice y Colombia, al igual que con el gasto social total, aparecen nuevamente con los mayores incrementos en el gasto per cápita en este tipo de servicios durante el período.

En lo que se refiere a la prioridad fiscal del gasto en servicios sociales básicos, durante la década de los años ochenta no hay una tendencia generalizada; pero en lo que va de la década de los años noventa sí la hay, con un importante aumento en la prioridad de este tipo de gasto en ocho de los diez países con información (las excepciones son El Salvador y Jamaica).


GASTO PUBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BASICOS Y POBREZA

En el gráfico 6 se muestra la relación entre el nivel de gasto público en servicios sociales básicos y el nivel de pobreza medido por el Índice de Pobreza Humana. Se distinguen claramente tres grupos de países: un primer gran grupo que incluye a los países con bajos niveles de gasto per cápita y elevados niveles de pobreza; un segundo grupo con niveles medios y altos de gasto per cápita y niveles bajos y medios de pobreza; y Belice, que presenta el gasto más elevado pero un nivel medio de pobreza.

Teniendo presentes nuevamente los aspectos temporales y dejando de lado las diferencias de eficiencia, es evidente la asociación entre mayores niveles de gasto en servicios sociales básicos y menores niveles de pobreza.30/


ESTIMACION DEL GASTO NECESARIO PARA ALCANZAR LA COBERTURA UNIVERSAL
DE LOS SERVICIOS SOCIALES BASICOS

La cifra de referencia de la Iniciativa 20/20 constituye una estimación de lo requerido, en promedio, para lograr la cobertura universal de los servicios sociales básicos, y de ninguna manera una meta por sí misma. Para tener una idea de la dimensión relativa de las magnitudes nacionales, en los estudios de país se estimaron los requerimientos adicionales de gasto para lograr esa cobertura universal.31/ En el cuadro 11 se muestran los resultados de esta estimación, que señalan que, como promedio, los recursos adicionales para garantizar la cobertura universal de los servicios sociales básicos serían de US$ 36 per cápita, con gastos adicionales que oscilan entre US$ 6 y US$ 99 per cápita en los países examinados.

En términos del gasto público social total (promedio 1994-1996), los recursos adicionales representan un 26,8%, y respecto al PIB un 2,5%, en ambos casos a nivel regional, pero con importantes diferencias entre países, resaltando el caso de Nicaragua, cuyos requerimientos representan un 10,7% del PIB.

Respecto al gasto público, los recursos adicionales representan en promedio un 8%, de manera que, sumando a lo que ya se gasta, los recursos necesarios para alcanzar la cobertura universal de los servicios sociales ascendería a 20,4%, cifra que coincide plenamente con la de referencia de la Iniciativa 20/20, pero con la diferencia que no incluye los recursos de la cooperación internacional para ser alcanzada, aspecto este último muy importante y que será retomado posteriormente.

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