Capítulo IV

E. FONDO DE PROYECTOS EN PREVENCIÓN, TRATAMIENTO Y REHABILITACIÓN
DEL CONSUMO DE DROGAS


1. Consideraciones generales 

En la ejecución de algunos componentes de ciertas políticas públicas, los concursos de proyectos pueden ser una solución tanto para evitar la proliferación y/o sobrecarga de organismos burocráticos. También permiten movilizar la capacidad creativa y propositiva de otros agentes públicos, comunales, privados o personales a quienes esas políticas están dirigidas. La puesta en marcha de un sistema de fondos de proyecto tiene, por tanto, las virtudes de descentralizar la gestión, movilizar la participación social y aprovechar un amplio espectro de instituciones dispuestas a trabajar en el campo de la prevención y de la rehabilitación y el tratamiento.

Sin embargo, cuando se incorpora el mecanismo de fondo de proyectos se debe cuidar que la política pública no pierda de vista el hecho de que constituye una forma plasmada del interés colectivo para alcanzar ciertos objetivos que han sido expresados por la voluntad general en el ejercicio de sus derechos políticos. El riesgo del mecanismo de fondo de proyecto radica en que su puesta en marcha y ejecución implica una asignación sustancial de presupuesto público sin que necesariamente asigne tales recursos de la manera más óptima para alcanzar los objetivos expresados en la política. También puede producirse una distorsión en el sentido de que el concurso de proyectos termine compensando la falta de objetivos o bien la falta de acción coordinada y sustantiva para la consecución de objetivos trazados por la política en cuestión.

La prevención, tratamiento y rehabilitación del consumo de drogas tocan específicamente a la salud pública, en lo particular al campo de la salud mental de la población. La salud pública es un bien jurídico a proteger que legitima la intervención penal para su protección. Este campo de acción no puede ser tratado simplemente como una modalidad de control a la demanda que actúa como complemento al control de la oferta en una política global de control criminal. Por el contrario, la política de control criminal a la oferta de drogas es una acción complementaria a una política de salud pública destinada a controlar el uso indebido y el consumo abusivo de drogas.

Si la política de control criminal a la oferta de drogas no es ejecutada por medio de un concurso de proyectos, no parece razonable que la política de salud pública para controlar la demanda de drogas se pueda ejecutar por medio de un concurso de proposiciones libres, es decir, de propuestas ajenas a las políticas generadas por la voluntad general.

No obstante, esto no impide que las capacidades privadas, sociales y comunales puedan ser bien utilizadas en provecho del interés colectivo, y sean convocadas a concurso para la ejecución de contratos que se hagan cargo de la consecución de metas para el logro de los objetivos que los proyectos específicos, programas regulares y planes nacionales se proponen para proteger la salud pública. Brevemente dicho, en la ejecución de una política pública destinada a resolver un problema que afecta gravemente la vida y la integridad de la persona humana (que son derechos que están específicamente protegidos por la ley penal, cautelados como bien por medio del sistema de salud y con la tutela de autoridad la salud pública), hay múltiples acciones y tareas para lograr metas sanitarias específicas que puede ser encargas a terceros, pero cuyos objetivos a alcanzar, y estrategias a organizar y dirigir, no pueden ser derivados a instituciones particulares que no han sido creadas para esas actividades ni se proponen tales fines.

Resuelto lo anterior, es decir, diseñada y puesta en marcha una política pública plasmada en planes que la dirijan, programas que la organicen y proyectos que la ejecuten, se puede entonces llamar a concurso de proyectos para ejecutar propuestas y movilizar capacidades que la política no ha contemplado.

2. Análisis y propuestas al Fondo de Proyectos Concursable del CONACE 

La creación de los fondos concursables está prevista en el Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas, cuyo punto III -Plan General de Prevención del Consumo Indebido de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas-, contiene en el punto 3 el Plan Específico de Creación de un Fondo Nacional para el Financiamiento de Proyectos Comunitarios de Prevención.

La emergencia de tener que atender la múltiple demanda social por la intervención pública ante el problema de las drogas, sobre todo proveniente de las comunas y sus barrios más populares, ha hecho que la Secretaría Ejecutiva del CONACE se haya visto obligada a un manejo de los fondos concursables que no ha podido atender adecuadamente su función coordinadora entre los diversos servicios de la administración pública que tienen responsabilidades en materia de drogas. La urgencia impidió asignar esos recursos a través de esos servicios de acuerdo con sus funciones y responsabilidades, así como en consulta con ellos. Es, pues, necesario reconocer que los fondos fueron asignados fuera del "sistema nacional de drogas".

El artículo tercero del Decreto Supremo Nº683 del 21 de septiembre de 1990 que crea el CONACE dice: "El Consejo asesora al Presidente de la República en las tareas de coordinación relacionadas con la intervención, las actividades y funciones de todas las instituciones y organismos de la Administración del Estado, en las materias a que se refiere el artículo primero." Una de las propiedades de la acción pública propuesta por la Política y Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas la caracteriza como: "integral en cuanto a que debe involucrar a todos los servicios públicos y entidades privadas relacionados con el problema".

El tercer objetivo de las Políticas Generales de la Política y Plan Nacional es: "contribuir a la prevención del consumo (...) promoviendo el desarrollo de programas preventivos, especialmente dirigidos a los sectores de más alto riesgo". En la Política y Plan Nacional, "el Plan General de Prevención favorece aquellas acciones que se apoyan en la participación activa y creciente de la comunidad, considerando la necesidad de que la población haga suyo el problema de la farmacodependencia y que se movilice en su prevención."

Si bien esta política puede ser atendible en una etapa inicial del trabajo con las comunidades, tal modalidad de asignación de recursos no asegura que tales recursos se estén empleando en actividades que tengan un impacto real en el control a la demanda de drogas. Así, las actividades recreativas no previenen el consumo de drogas pero su apoyo e implementación es una muy buena manera de entablar el conocimiento y diálogo entre las comunidades juveniles y el sistema institucional público: municipio, sistema de salud, sistema de educación, etc. Sobre esto existe una vasta experiencia internacional que legitima este procedimiento de diálogo inicial y creación de confianza mutua.

La tarea ahora es reasignar, en acuerdo con y por medio de los ministerios concernidos y sus servicios, los fondos concursables como recursos adicionales para la ampliación o extensión de sus actividades específicas para el control al consumo de drogas. Aquellas actividades de prevención y tratamiento de drogas directamente relacionadas con las comunidades, sea a solicitud de ellas, a proposición de los municipios o por indicación de los servicios, deberían ser administradas por las instituciones municipales.

a) Fondo de proyectos por regiones

Para el año 1997 el fondo de proyectos concursables del CONACE escogió un total de 220 proyectos a financiar por 1.148.670.000 pesos chilenos, con una cobertura directa estimada de 689.651 personas a beneficiar con diversas actividades de prevención, tratamiento y rehabilitación, así como de investigación sobre el consumo de drogas.

Como se puede ver en el cuadro 1, la distribución de las asignaciones presupuestales fueron relativamente homogéneas a lo largo del país. Si bien la región metropolitana se lleva la mayor parte de los recursos (casi un 28%), eso obedece a la representación demográfica que tiene en el país. Sin embargo, es necesario llamar la atención sobre la baja representación de beneficiarios que tienen las III, IV y V regiones, que en ninguno de los tres casos llegan al uno por ciento, lo cual no es representativo de la participación de estas regiones en la población nacional. Cabe notar que estas regiones representan respectivamente el 1.8, 3.8 y el 10.3% de la población nacional.

Cuadro 1 CHILE. TOTAL DE PROYECTOS APROBADOS POR CONACE POR REGIONES. 1997

En cuanto al uso de las drogas, las regiones de Atacama, Coquimbo y Valparaíso tienen las más altas prevalencias de vida de consumo de cualquier droga (marihuana, base y clorhidrato de cocaína) -3.18, 16.89 y 16.64 % respectivamente-, seguidas por la Región Metropolitana y la Región de Tarapacá -21.92 y 17.27 % de prevalencia de vida para cualquier droga respectivamente-.

b) Proyectos del Fondo por área y tipo de actividad

Para el análisis de la asignación de recursos destinados a la prevención, tratamiento y rehabilitación del consumo de drogas por medio de los fondos concursables del CONACE, los proyectos escogidos para el año 1997 fueron clasificados en tres grandes grupos por áreas en prevención, tratamiento y rehabilitación e investigación. Por otro lado, los proyectos agrupados en el área de prevención fueron clasificados por tipos de actividad en: recreación, comunicación, capacitación, redes y otros. Las asignaciones clasificatorias se hicieron atendiendo a las principales actividades descritas en los proyectos que en su gran mayoría son variadas. De allí que algunos podrían haber sido clasificados en grupos distintos. Cuando las actividades principales no corresponden a ninguna de las descripciones de los grupos de actividad, o las descripciones de los proyectos no permitían discernir la actividad principal, o la descripción de la actividad más importante correspondía al área de tratamiento y rehabilitación o investigación, el conjunto de estos casos de proyectos de prevención fueron agrupados en el ítem de otros.

En el área de prevención las actividades de recreación no sólo se refieren a los deportes sino a cualquier esfuerzo organizado tendiente a la ocupación del tiempo libre de los beneficiarios, así como a la construcción, modificación y equipamiento de instalaciones con tales fines. Las actividades de comunicación se refieren tanto a aquellas organizadas para la producción en los medios de comunicación social, como también a la creación de dichos medios con el objeto de comunicar información preventiva. Allí también se incluyen actividades de comunicación directa, en el sentido lato de informar y formar, que se realizan por medio de talleres, seminarios y cursos. Se incluyen en este ítem las actividades de instalación, adecuación o equipamiento con fines de comunicación. Las actividades de capacitación se refieren a aquellas ejecutadas para la formación y entrenamiento de monitores, promotores y comunicadores en prevención del consumo de drogas, incluidas las preparaciones de materiales e instalaciones con tales fines. Las actividades de redes se refieren a la organización de formas de cooperación permanente o temporal entre instituciones afines por los fines que se proponen, sea para intercambiar información, ejecutar actividades de prevención al consumo de drogas en conjunto, o diseñar, promover y evaluar éstas.

Del conjunto de los 220 proyectos financiados por los fondos concursables del CONACE para el año 1997, a los que les fueron asignados un total de 0 000 pesos para una cobertura de beneficiarios directos, 186 proyectos (el 84.6% del total de proyectos del Fondo) correspondían a actividades de prevención al consumo de drogas por un monto de 908 187 pesos (79.06 % del total presupuesto del Fondo), en beneficio de 598 343 personas que representan el 86.8% del total de beneficiarios. Los proyectos de tratamiento y rehabilitación escogidos ese año sólo fueron 19 (el 8.6%), con fondos asignados por 166.590 pesos que beneficiaban al 0.7% de la población atendida por el Fondo (4.581 beneficiarios), y concentrando el 14.50% del presupuesto total del Fondo. Los proyectos de investigación financiados llegaron a 15, representando el 6.8% del total por un monto de 73 893 000 pesos, con una cobertura de 86 727 personas que alcanzaba el 12.6% del total de beneficiarios del Fondo, y concentrando el 6.43% del total de presupuesto del Fondo (ver cuadro 2).

Cuadro 2  CHILE. TOTAL DE PROYECTOS APROBADOS POR CONACE POR ÁREA Y ACTIVIDAD. 1997

i) Área de prevención

ii) Proyectos de tratamiento y rehabilitación. El Plan Específico de Participación de la Comunidad en el Tratamiento y la Rehabilitación tiene por objetivos: "4.1.Apoyar el desarrollo de grupos de auto ayuda cuya evaluación demuestre resultados positivos y fomentar en ellos la reinserción social y laboral de los consumidores, vinculándolos con las instancias clínicas de tratamiento y rehabilitación". Así como: "4.2. Apoyar técnicamente y financieramente los programas locales de tratamiento y rehabilitación que promuevan la progresiva participación de la comunidad en los servicios clínicos estatales".

Los proyectos escogidos por el CONACE para apoyar el tratamiento y la rehabilitación del consumo de drogas fueron 19 que representan el 8.6% del total de proyectos, con recursos aprobados por 0 000 pesos que representan el 14.5% del total asignado por el Fondo, para atender a sólo , lo que no llega al 1 % de los beneficiarios totales. Este dato es preocupante ya que indica una baja capacidad para atender personas con problemas de drogas, o para identificarlas y convocarlas; o bien indicaría que se desconoce su existencia. Normalmente la baja eficiencia entre el gasto y el número de beneficiarios en tratamiento y rehabilitación del consumo de drogas se recubre con el argumento de que tales actividades son sumamente costosas, lo cual puede ser cierto en las instituciones especializadas con fines de lucro, pero que no tiene porqué serlo en las instituciones públicas, comunales, y organizaciones no gubernamentales que no tienen fines de lucro (ver cuadro 6 en Anexo 4).

iii) Proyectos de investigación. Los proyectos de investigación son 15 que representan el 7% del total, con un presupuesto de 000 pesos que representa casi un 7% del conjunto del gasto, con una población objetivo de 86 727 personas que representa el 12.6% del total de beneficiarios. De los 15 proyectos de investigación, 13 tienen por objetivo la medición y caracterización del consumo de diversas poblaciones particularizadas por su pertenencia institucional –universidades o cárceles- o su adscripción territorial –gobernación, municipio-. Sólo dos de los proyectos tienen por finalidad recuperar la información sobre el impacto o los resultados de la prevención, por un monto de 12 294 pesos que representa el 16.6% del gasto en investigación y sólo el 1.1 % del total de los fondos dispuestos para ese año (ver cuadro 7 en Anexo 4).

c) Recomendaciones generales

Superada la etapa de emergencia que ha significado hasta ahora la gestión por parte de la Secretaría Ejecutiva de los fondos concursables, y con vistas a entrar en una etapa de normalización, formulamos las siguientes propuestas generales respecto del Fondo. Estas propuestas apuntan a captar y movilizar el esfuerzo de la sociedad civil ante el problema de las drogas, y a asignar recursos en apoyo a esas iniciativas.

d) Proyectos del Fondo por instituciones

Análisis general

De los 220 proyectos aprobados por el CONACE, 59 fueron presentados por las municipalidades lo que asciende al 26.8% del total de proyectos, con una participación del 25.1% en el total de los desembolsos aprobados; 47 proyectos corresponden a organizaciones no gubernamentales, que representa el 21.4% del total de proyectos y el 26.1% del total del presupuesto. Cabe destacar aquí que mientras los municipios cubrirían con estas actividades a algo más del 33% del total de la población objetivo, las ONGs en su conjunto sólo atenderían a algo menos del 8%.

De los proyectos aceptados 21 fueron preparados por universidades y colegios, que representan el 9.5% del total de proyectos y el 7.7% del total del presupuesto. De estos, 16 proyectos corresponden a la Iglesia Católica, que representan el 7.3% del total de proyectos ( incluidos seis proyectos del Hogar de Cristo y cuatro del SERPAJ), participando con el 7.3% de los recursos; hay 16 proyectos aprobados a los servicios de salud, que representan el 7.3% del total de proyectos y el 7.9% del total de recursos. Aquí, nuevamente, pese a que estas dos instituciones tienen igual número de proyectos y recursos relativamente similares, en materia de cobertura los servicios de salud declaran capacidad para atender el triple de beneficiarios respecto de la Iglesia.

A las juntas de vecinos, centros comunitarios, de madres y centros juveniles también les fueron asignados recursos para 14 proyectos que ascienden al 6.4% del total de proyectos, con recursos del 5% del total; 11 proyectos aprobados fueron presentados por consultoras privadas, que participan con 5% del total de proyectos y 4.4% del total de recursos del Fondo; el INJ, las gobernaciones y la gendarmería recibieron cada uno recursos para 7 proyectos, con algo más del 3% de participación en las asignaciones; 4 proyectos fueron de Carabineros, representando el 1.8% del total de proyectos y el 1.3% del presupuesto del Fondo; además, se aprobaron 11 proyectos de diferentes instituciones como el SERNAM, la JUNJI, SENAME, los, bomberos, club deportivo, MSGG, CONADI y SEREMI Educación, por el 4.9% del presupuesto total.

Si bien cabe destacar la alta convocatoria y participación de los municipios y organizaciones no gubernamentales, con más de la mitad de los proyectos aprobados, es preocupante la baja participación de las organizaciones sociales de base, que con 14 proyectos aprobados participa con mayores recursos -12%-, pero cercana al monto a recibir por las consultoras privadas, y mucho menor -46%- a los obtenidos por la Iglesia, con casi igual número de proyectos.

Finalmente, si agrupamos los proyectos aprobados por el CONACE a las instituciones centrales del Estado excluyendo educación y salud dado que ambas son de gestión municipal y privada, tenemos lo siguiente (ver cuadros 3 y 4): con estos fondos concursables se financian 32 proyectos, el 14.5% del total de proyectos por un monto que equivale al 14.7% del presupuesto total, constituyéndose así en la tercera agrupación luego de los municipios y las ONGs, recibiendo el doble de recursos que educación, salud y la iglesia, y casi tres veces que las organizaciones sociales de base.

e) Recomendaciones generales

Los recursos de los fondos concursables deben de perseverar en su actual distribución institucional, prefiriendo a las instituciones que representan a la comunidad, tales como, municipios, asociaciones comunales, juntas de vecinos, clubes sociales, etc., y a las que pertenecen a la sociedad civil, tales como, ONGs, comunidades religiosas, consultoras, empresas privadas, etc. De igual manera, debe disminuir considerablemente las transferencias desde los fondos concursables a las instituciones del Estado (Ministerios, Gobernaciones, Carabineros, Gendarmería, etc.) que tienen sus propios canales para recabar recursos con fines de prevención, tratamiento y rehabilitación e investigación en drogas. El apoyo al diseño y ejecución de proyectos, como ya se indicó, puede mejorar notablemente las participación de las organizaciones populares.

Cuadro 3  CHILE. PROYECTOS APROBADOS POR CONACE POR INSTITUCIONES. 1997

Cuadro 4 CHILE. PROYECTOS APROBADOS POR CONACE POR INSTITUCIONES PÚBLICAS. 1997


ÍNDICE

Capítulo V LA COMUNICACIÓN