II. TRAYECTORIA DE ALGUNAS INSTITUCIONES DE FORMACIÓN PROFESIONAL


Antes de pasar a la trayectoria de algunas instituciones educativas en cuanto a la temática de la descentralización y el papel del sector privado, conviene describir de manera resumida la estructura del sistema de oferta educativa tecnológica, para ubicar los casos en el contexto institucional global.

1. Estructura actual de la oferta educativa tecnológica en México

El Gobierno mexicano atiende lo referente a la educación e investigación tecnológica a través de la Subsecretaria de Educación e Investigación Tecnológicas (SEIT) la cual forma parte de la Secretaria de Educación Publica (SEP). La SEIT se crea en 1976 con el fin de atender las necesidades sobre educación tecnológica existentes y tiene a su cargo la coordinación del Sistema Nacional de Educación Tecnológica (SNET) (3). En este se encuentran suscritas instituciones de educación en cinco niveles: Capacitación, Medio Básico, Medio Superior, Superior, Posgrado .

Niveles Educativos SNET

Modalidades Educativas

Capacitación

Capacitación Formal
Capacitación No Formal

Medio Básico

Secundaria Técnica
Capacitación No - Formal

Medio Superior

Estudios Terminales
Bachillerato Tecnológico

Superior

Licenciatura

Posgrado

Especialidad
Maestría
Doctorado

En materia de presupuesto se destinó en 1996 a la educación media superior el 48% del gasto total para el SNET mientras que a la capacitación tan solo se le asignó el 5.6 %

El SNET se conforma por once instituciones; existen otras, descentralizadas del gobierno Federal y asignadas a los gobiernos estatales y por tanto no se encuentra dentro de la estructura de la SEP. Los centros educativos pertenecientes a este nivel son creados a partir de las necesidades y posibilidades especificas de los estados, generalmente existe participación del gobierno Federal para su creación. En estos se oferta educación a nivel básico, formal y no formal, media superior y superior.

Para el ciclo escolar 1995-1996 el SNET contaba con 1,629 planteles en todo el país, aunque es de destacar que el 21 % de la oferta se concentra en el área metropolitana del Distrito Federal y el Estado de México(SEP, 1996). Para este mismo ciclo la matrícula de alumnos inscritos era de 1,337,781 concentrándose en el área metropolitana y el Estado de México el 32 % de éstos.

Gráfico: Sistema Nacional de Educación Tecnológica

    Oferta sector privado

La oferta del sector privado no se contempla dentro del SNET sin embargo la SEP reconoce y valida los estudios de la oferta particular a través de la denominada incorporación. Dentro de la oferta particular incorporada se observó para el ciclo 1995-1996 una matricula de 97,786 alumnos en un total de 1,014 planteles.

    Capacitación no formal

Dentro del SNET existe la opción de capacitación no formal, tanto en el trabajo como para el trabajo. Consiste en cursos de corta duración dirigidos a la capacitación de adultos (se considera fuera del sistema formal y regular a aquella persona que teniendo más de quince años no ha logrado terminar su formación básica, primaria y secundaria) para su mejor desempeño en el trabajo. Estos cursos no requieren de antecedentes escolares y se dan por medio de los Institutos de Capacitación para el Trabajo, los Organismos Descentralizados de los Gobiernos de los Estados con participación Federal (ODE), las Secundarias Técnicas y la educación tecnológica agropecuaria, siendo esta última la institución más importante, ya que esta durante el ciclo 95-96 representó el 88% de la oferta generada.

Gráfico: ESTRUCTURA ACADÉMICA DEL SISTEMA NACIONAL DE EDUCACIÓN TECNOLÓGICA

 

   2. CECATI (Centros de Capacitación para el Trabajo Industrial)

El sistema CECATI es la ofertante más significante de formación de mano de obra para el trabajo industrial a nivel de operarios. Su esfera de influencia se concentra en los jóvenes, los nuevos entrantes en el mercado de trabajo, y en aquellos que quieren especializarse en una determinada ocupación. Se puede postular que son los solicitantes particulares u individuales que inciden mayormente como referente de demanda de cursos, inscribiéndose en determinadas materias. Si bien, el sistema incluye a otras modalidades de formación, como son los cursos 'a la medida' de la empresa, su incidencia en la oferta total ejercida es muy reducida.(véase recuadro)

Los Centros de Capacitación para el Trabajo Industrial (CECATI) son una modalidad de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Es la oferta educativa-formativa "más cercana a la población obrera y también, a quienes, no han concluido estudios formales y que se han transformado en ‘excluidos’ de una educación formal adicional y/o complementaria" (entrevista). La inscripción a los cursos o especialidades básicas no exigen antecedentes académicos; están dirigidos a cualquier persona, que sepa leer y escribir y que tenga nociones de aritmética y geometría; sin embargo, existen cursos que por su complejidad o norma de mercado laboral, requieren de conocimientos de otro nivel académico.

Dispone de 198 planteles, 34 unidades móviles de capacitación y 16 unidades móviles de apoyo a la capacitación. Ofrece cursos modulares agrupados en 52 especialidades, con una duración que varía entre 40 y 600 horas, impartidos durante un períodod de 3 a 5 meses. Muchos de los 3451 instructores provienen de y trabajan en la práctica, en adquirir habilidades, representando aproximadamente el 80% de lo impartido

La formación se imparte mediante cursos regulares y no regulares. Los primeros se caracterizan por estar sujeto a una clasificación, programación y duración predeterminada. Los segundos incluyen una variedad de modalidades de capacitación: a) cursos organizados de acuerdo a los requerimientos de las empresas o de los propios trabajadores (Capacitación Acelerada Específica); b) cursos de perfeccionamiento de los egresados de los CECATI; c) sistema de capacitación a distancia; d) reconocimiento oficial de la competencia ocupacional, adquirida fuera del centro educativo.

Durante el ciclo escolar 1995-96 se inscribieron 335 mil alumnos, de los cuales el 78% correspondía a cursos regulares; del 22% restante, el 10% correspondía a la capacitación acelerada específica, el 8% a cursos de perfeccionamiento y sólo el 1% al reconocimiento de la competencia ocupacional adquirida fuera del centro educativo.

De los cursos regulares, el 10% de los alumnos estuvieron inscritos en el Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados (PROBECAT). En cuanto a la posición en el mercado de trabajo y los motivos de capacitarse a través de los CECATIs, aproximadamente el 50% lo hacía por querer emplearse en el mercado de trabajo o bien, autoemplearse, cuando sólo el 20% buscaba mejorarse en su trabajo actual. El 60% de los alumnos tienen una edad entre los 15 y 19 años, y sólo el 8% es de 30 años y más.

Fuente: CECATI (sin fecha); Entrevista

Empezó como sistema desde hace más de 30 años, en artes y oficios, cubriendo en la actualidad a 52 especialidades, derivadas del análisis ocupacional, mismas que se encuentran en un proceso de revisión, a partir de la aplicación del análisis funcional, propuesto por el CONOCER, para desarrollar competencias. Para darse una idea, de las 52 especialidades ofertadas, 9 son las más demandas y estas cubren más del 80% de los cursos ejercidos, a saber: 1) secretarial; 2) inglés; 3) computación; 4) electricidad; 5) electrónica; 6) mecánica automotriz; 7) máquina herramienta (CNC); 8) confección industrial de ropa; 9) servicios de belleza. Llama la atención que cursos típicos de 'oficio' y de dominio de habilidad manual, como son zapatería y relojería, no han tenido demanda durante los últimos 3 años. No por falta de interés en el oficio, sino porque los aspirantes consideran que dichos oficios se aprenden mejor directamente en la práctica, junto al y dirigido por el 'maestro'.(entrevista)

Los cambios recientes en el sistema CECATI se inscriben en el marco de la reforma educativa de 1992, así como de los lineamientos de CONOCER que en el transcurso de 1996-97 vinieron desarrollándose. Ambos han tenido como consecuencia un nuevo enfoque acerca de la descentralización y el rol del sector privado en la capacitación para el trabajo.

   CECATI y la descentralización

Los 198 planteles administrados directamente por CECATI-SEP, fueron construidos sobre todo en los años sesenta-setenta, los años en que se levantó y expandió la oferta educativa, especialmente de la formación técnica para el trabajo. A partir de 1988, en un contexto de la aparición de las políticas de apertura económica, privatización y desregulación estatal, ya no se han construido nuevos planteles bajo administración directa y centralizada de CECAT-SEP. Los que se construyeron a partir de esa fecha, nacieron de manera descentralizada, y fueron alrededor de 18 para el período 1991-1997.

La modalidad adoptada de la descentralización de estos nuevos planteles fue la figura bipartita, entre el gobierno estatal y la SEP central, con una junta directiva en la que además participan con voz pero sin voto, el sector productivo y el social (cooperativas, entre otras). El sector sindical no participa en dicha junta. El estado (entidad federativa) dona el predio y se hacía cargo del 40% del presupuesto, proporción que actualmente es del 50%. Las bases del presupuesto de estos planteles descentralizados son similares a los CECATIs de administración centralizada.

La descentralización de la formación técnica para el trabajo empezó con los nuevos planteles. En el Plan de Desarrollo (1995-2000) y en seguimiento a la Reforma Educativa, se tenía previsto que la formación tecnológica y la educación para adultos, se descentralizara en el período 1998-2000, siguiendo a la educación básica, que se descentralizó primero. Sin embargo, al parecer hubo un cambio en los plazos y el gobierno decidió acortarlos, poniendo la meta de la descentralización de la formación tecnológica para fines de 1998.

La figura básica en la descentralización consiste en que la normatividad (desarrollo del currículum) se queda en manos del CECATI-SEP central, mientras que la operatividad, (administración, planeación técnica académica) se queda en manos de los Consejos Estatales de Educación. Estos últimos está compuestos por: el rector de la Universidad Estatal, la delegación de la SEP a nivel estatal, la Secretaría de Educación y Cultura estatal y el gobernador. Cabe señalar, que el sector privado no está presente, ni tampoco el sector social ni sindical.

Las dificultades que se prevén y que en parte ya se han vivido en los planteles nuevos, son de dos índoles. Primero, la falta de una capacidad administrativa para llevar a cabo un manejo adecuado de los recursos; es decir, la inmadurez y la deficiencia en el conocimiento técnico de la gestión educativa. Segundo, el momento político del país; el sistema político se encuentra en una transición histórica, que precisamente ha empezado en los estados federativos, con gobiernos administrados por la oposición al partido en el poder por más de sesenta años y que está  a cargo de la administración federal y, por ende, de las secretarías del estado, incluyendo la SEP. Esto genera  inevitablemente momentos de tensión entre los actores estatales y federales en el proceso de descentralización, más allá  de aspectos técnicos-administrativos de la educación técnica en especifico.

Nuestra entrevistada considera que este proceso de descentralización merece ser analizado muy cuidadosamente para no caer en las múltiples 'trampas' que en el camino aparecen: coincide con la necesidad de descentralizar, no obstante tiene sus reservas en cuanto al cómo y la velocidad con que.

   CECATI y el rol del sector privado

La relación con el sector privado se da en varios momentos, mismos que se analizarán a continuación: a) participación en el diseño del curriculum y en la planeación de los cursos CECATI; b) participación directamente en la gestión de los planteles CECATI; c) ofertar cursos de formación directamente y validados por CECATI.

   Participación del sector privado en currícula y planeación de cursos

Tradicionalmente el sector empresarial ha tenido un vínculo con los CECATIs de manera formal a través de los convenios de participación que obligatoriamente cada plantel tiene. Últimamente estos convenios empezaron a operar más clara e intensamente, a raíz de la necesidad de actualizar más rápidamente el programa de estudios y la curricula, ante los cambios tecnológicos y de gestión que las empresas están experimentando. Informalmente, la vinculación se ha dado a través de los instructores, ya que la mayoría de ellos trabajan en las empresas. También a este elemento de vinculación se pretende dar mayor importancia con la propuesta de eliminar a los profesores de tiempo completo y únicamente contratarlos por honorarios, con el requisito de que tengan experiencia y que no se ausenten más de seis meses seguidos del sector productivo.

Hubo una experiencia piloto con el modelo SIFO (Sistema de Información para Flexibilizar la Oferta de Capacitación) que busca estrechar el vínculo con el sector privado a través del seguimiento sistémico de los egresados y contrarrestar lo aprendido en la capacitación con lo requerido en el trabajo. Esto permite evaluar la pertenencia de la curricula y captar información acerca de nuevas necesidades de formación. La experiencia contaba con apoyo de la OIT; la persona entrevistada reconoció que el modelo es bueno, sin embargo, es complejo y ante los limitados recursos, no es seguro que se vaya continuando y/o ampliando a los demás planteles.

Lo anterior tiene que ubicarse en el contexto del surgimiento del sistema de competencia laboral y el nacimiento del CONOCER, que ha generado las reglas generales y específicas para el análisis funcional y su forma de involucrar al sector empresarial y sindical, con lo que la difusión de un modelo SIFO queda  sujeto a la potencia que tenga para contribuir al desarrollo de las normas técnicas de competencia laboral. La competencia laboral prevé en los años próximos una nueva forma de vinculación del sector privado con la curricula, de manera más ordenada y sistémica. El sector privado participa  directamente en la definición de las normas de competencia, en el seguimiento y en la aprobación de los organismos que en un momento dado, puede certificar la competencia del personal de las empresas. Esto va ser un cambio importante por que hasta el momento, la curricula es definida en el ámbito nacional por el CECATI, basándose en el análisis ocupacional, que es la descripción de las tareas en un determinado puesto. Ahora empezaron con la aplicación del análisis funcional, la base metodológica del sistema de competencia laboral en México, en el que las tareas aparecen como derivadas del cumplimiento de funciones generales y específicas en el proceso en su conjunto y no a un puesto específico. Avances significativos en la aplicación del análisis funcional se han obtenido en la currícula de mecánico automotriz y servicio de preparación de alimentos y bebidas.

   Participación del sector privado en la gestión administrativa y la operación educativa de los planteles

Como se vio en la parte anterior, el sector empresarial está participando en las juntas directivas de los nuevos planteles. Cabe señalar, que el otro componente del sector privado, los trabajadores y sus organizaciones, no están participando hasta el momento. Podría ser que en un futuro próximo lo hagan indirectamente, por el involucramiento en la construcción de las normas de competencia.

Hubieron experiencias que involucraron al sector empresarial en la gestión de las escuelas, conformando una asociación civil entre el sector productivo, el estatal y el Federal-SEP. Hasta el momento han sido dos las experiencias de esa naturaleza, ambas en estados del norte del país; Nuevo León y Tamaulipas. Según nuestra entrevistada, estas experiencias no han prosperado por la dificultad de acoplar las expectativas del sector privado empresarial a los reglamentos de la SEP. "El sector privado tiene miedo de participar con el Estado y quiere poner cláusulas que le garanticen cierto poder en la ejecución, como son la definición y asignatura del director del plantel, incluso la nacionalidad del director. Por otra parte, la figura de asociación civil conlleva a una complejidad jurídica en cuanto al predio que el estado pone, entre muchos otros factores. Todo esto ha llevado a que el proceso se volvió muy lento; ha costado mucho trabajo y tiempo quitar las dudas y limitaciones del sector privado ante el proyecto. Desde dos años se tienen asignado los recursos y todavía no se ha podido poner en operación."(Entrevista). Seguramente el sector privado tendrá  también sus puntos de vista acerca de la forma de operar del estado (entidad federativa) y de la SEP en estos dos proyectos. Lo real es que por cualquiera que fuesen las razones, por el momento la experiencia tripartita para construir y gestionar nuevos planteles, no ha prosperado.

   El sector privado como ofertante de cursos de formación para el trabajo

La cantidad de escuelas privadas que ofertan capacitación y cuyo programa es validado por CECATI, tanto en lo que se refiere a currícula como instalaciones y equipo, ha ido en aumento en los últimos años, proceso que se dinamiza  probablemente en años venideros ya que existe la propuesta de reducir los trámites de validación de un promedio de 6 meses actualmente, a solo 6 días. Esto de ser  posible por que el trámite se hará  ante la comisión estatal y es fruto de la descentralización administrativa y de planeación educativa.

No obstante el número de planteles privados acreditados, aproximadamente 3000, el número de alumnos es todavía pequeño en comparación con el CECATI: unos 50 mil en 1996, lo que representa el 15% de los alumnos de CECATI. La persona entrevistada evaluaba la oferta privada en términos generales como pobre, e incluso se dan casos, donde el plantel tiene sólo un curso incorporado o validado por CECATI, y no los otros que ofrece. Se estima que cuando estén disponibles las normas de competencia técnica, la oferta privada requerirá, según la persona entrevistada, de procedimientos claros y congruentes, para que no aparezcan negocios de calidad dudosa.

3. CONALEP

    La nueva arquitectura de CONALEP

La descentralización de las actividades de formación de CONALEP y el involucramiento del sector privado, deben ubicarse en la propia trayectoria de la institución. Tres direcciones de cambio se destacan en la trayectoria reciente: 1) complementar la formación técnica profesional como carrera, con la oferta de cursos de capacitación para y en empresas, así como para realizar programas de formación de corta duración para trabajadores desempleados; 2) reestructurar el programa curricular, reduciendo el número de carreras e introduciendo esquemas modulares basados en normas de competencia laboral; 3) relacionado con el punto anterior, abrir el sistema curricular en forma consistente y congruente, de manera tal, que los estudiantes de cursos de capacitación los puedan validar para cursos regulares; que estudiantes de carreras regulares que desertan, tengan siempre una base mínima de teoría y práctica ‘certificada’ por la institución y lo puedan complementar con capacitación. El modelo de base será el mapa funcional y sus respectivas unidades y elementos de competencia, según procesos y/o funciones productivas, que pueden o no, circunscribirse a ramas de actividad económica.

   La descentralización

El CONALEP con sus 260 planteles, aún guarda una estructura centralizada en cuanto a la definición de la curricula, aunque con la modalidad de formación modular por competencias, se prevé la posibilidad que en un futuro los planteles puedan configurar sus cursos dentro de los parámetros de las 29 familias de carreras que estarán definidas para fines de 1997. Antes, en 1990, tenían 260 carreras; muchas de ellas surgieron a partir de las necesidades específicas de la micro región del plantel en cuestión, pero sin que hubiera una articulación e intersección clara entre las carreras. La descentralización había llegado a un crecimiento desmesurado de cursos: cada empresa grande aspiraba a un curso a su medida, con la certificación o diploma de la institución. Así, por ejemplo, una empresa cervecera hizo un convenio con CONALEP para un curso de ‘técnico cervecero’ que contenía la especialidad de su rama industrial; el estudiante podría complementar el estudio para tener el título de técnico CONALEP.

Este tipo de arreglos y modalidades de intersección y crecimiento curricular, ahora los quieren sistematizar a partir del modelo de competencias, para conservar una estructura consistente y flexible a la vez. Las competencias tendrían un reconocimiento nacional dentro del sistema Conalep (Normas Institución Educativa) y estarían validadas a nivel central. Cada plantel tendrá cierto grado de libertad para el ‘ensamble’ modular del curriculum, de acuerdo a las necesidades de las empresas de la micro región a que pertenece.

Por otra parte y para optimar el equipo e infraestructura instalada, se limitará el número de carreras, de un universo de 29, a 5 por plantel. Esto con el objetivo de especializar a los planteles en ciertas áreas, pero en un rango curricular lo suficientemente amplio para poder adecuarse a diferentes necesidades.

En el campo de la capacitación la cantidad de cursos ofrecidos por Conalep se había extendido igual o más aún que los cursos regulares, llegando a principios de los años noventa a 518. Actualmente se encuentra en un proceso de estandarización de la capacitación, a partir de normas de competencia y con el propósito de hacerla compatible con el sistema de formación escolar. A fines de 1997 tenían 163 cursos diseñados basados en normas de competencia.

Desde la perspectiva de la descentralización, la reorganización del CONALEP en los años noventa empezó por crear una arquitectura organizacional que debe permitir la flexibilidad a nivel local con la consistencia a nivel nacional. En el pasado habían incursionado en actos de descentralización sin reconstruir los nuevos límites de la misma, es decir, sin una planeación. No obstante, el énfasis que se está dando a la consistencia curricular como sistema, tendrá como consecuencia negativa una menor adaptabilidad específica a la demanda; lo positivo consistiría en que los planteles puedan responder más rápidamente a una demanda, por que no necesitan desarrollar todo un nuevo curriculum y así también, responder a una mayor cantidad de demandas y garantizar un determinado nivel de calidad de los cursos. Otro elemento positivo es que la persona se ubique en una matriz de aprendizaje, lo que le ayuda a diseñar las posibles rutas de crecimiento curricular.

Para el mediano plazo están proyectando la descentralización tanto operativa como administrativa a los planteles. Consideran que no puede ser un proceso rápido, por los múltiples problemas que esto conlleva, especialmente la capacidad para transmitir los conocimientos de gestión y de manejo de currícula basada en competencias, al personal local. Además, la descentralización tendría que acompañarse del soporte didáctico, las guías para el educador y el alumno, que se encuentra en proceso de elaboración y que es tardado. En apoyo a esa transferencia de conocimientos, se está diseñando un modelo ‘inteligente’ para que el instructor pueda hacer los cursos de capacitación a la medida, dentro de los límites de los módulos existentes.

   El sector privado y CONALEP

El CONALEP tiene instalados comités de vinculación en cada plantel desde 1994. En estos comités participan empresarios locales, seleccionados por su interés en el tema de la educación técnica; los sindicatos no participan en ellos. Los comités definen el tipo de vinculación que el plantel debe de tener con las empresas, promueven las acciones de capacitación, pueden solicitar nuevas carreras y pueden solicitar que se remueven a funcionarios del plantel.

El vínculo directo del plantel con la empresa se da a través de la capacitación, actividad que se expandió a partir de 1995. El CONALEP capacita fundamentalmente a personas en activo en las empresas, con excepción a los programas llevados a través del programa de becas para desempleados (PROBECAT). La capacitación se ofrece a varios niveles, no sólo para los técnicos sino también para los operarios. Es muestra de la extensión del campo de sus actividades hacia una gama de calificaciones mucho más amplia que el nivel técnico, que fue la referencia original de la institución.

Las empresas tienen que pagar por los cursos bajo un criterio de autofinanciamiento, más un ‘plus’ para uso del plantel. En este sentido, la capacitación ha convertido a CONALEP en un ofertante activo en el mercado de la capacitación, participando en proyectos importantes de formación de personal en las empresas o en instancias gubernamentales. Se da así una suerte empresarial del propio CONALEP, y su estructura orgánica lo facilita, al no depender de una jerarquía burocrática propia a la dinámica de un ministerio de estado.

Otro momento importante de vínculo con el sector privado se da en la construcción de las normas de competencia. En la reestructuración del plan de estudios se instalaron paneles con empresarios, alumnos y maestros para revisar las carreras. En la definición de los cursos de capacitación por competencia ocurre algo similar.

En cuanto al equipamiento se dan casos de donación de equipo por parte de empresas, sobre todo cuando hay de por medio una actividad importante de formación de su personal o cuando se relaciona con el tipo de calificación demandada por ella. Por ejemplo, una empresa maquiladora de confección que dona una máquina de coser ‘overlock’, para facilitar la capacitación del personal y para que el plantel tenga la referencia técnica de ese equipo, permitiendo que sus egresados lo conozcan y dominen.

El proyecto de vínculo por equipamiento más grande se dio en 1995 con el convenio suscrito con Microsoft. Se instalaron 25 computadoras en cada plantel con sus respectivas programas. Todos los alumnos pasan por un curso básico de computación.

El involucramiento del sector privado como ofertante de servicios escolares a CONALEP no se da, por que considera que al subcontratar parte de los cursos, se pierde el control y el aseguramiento de la calidad de los mismos. En pocas ocasiones se da la validación por parte de CONALEP de cursos externos, realizados en instituciones privadas y/o en las mismas empresas. Mencionaron que en el caso de oficios especializados, como soldador, ha pasado que las empresas pidieron que sus cursos fueran validados bajo la norma CONALEP. En el marco de las competencias laborales y en la medida que éstas se vayan difundiendo en las empresas, existe la posibilidad en el mediano plazo, que el CONALEP aparezca como centro de evaluación y certificación de las competencias nacionales, que ahora son las normas de institución educativa.

4. ICIC (Instituto de Capacitación de la Industria de la Construcción)

El ICIC (Instituto de Capacitación de la Industria de la Construcción) se fundó en los años setenta como una iniciativa de los empresarios/cámaras de la rama de la construcción. Es de los pocos institutos de formación del tipo ‘inductivo’ a nivel de rama de actividad que no solo ha sobrevivido los años ochenta, sino que ha sabido actualizarse y adaptarse continuamente con un impacto significativo en la capacitación del personal de la rama, a pesar de las crisis por las que la rama ha pasado durante los últimos 15 años. Durante la última década el Instituto ha capacitado anualmente a aproximadamente 100 mil personas (alrededor del 7% del empleo ‘formal’ en la industria), con un promedio de 20 horas por curso.

   Descentralización

El Instituto cuenta con 42 delegaciones, distribuidas sobre todo el país. Antes, todos los cursos se aprobaban centralmente, así como la asignación de recursos. Desde 1995 se descentralizó la operación, aunque el curriculum es definido modularmente desde el centro, bajo un formato que se puso en práctica en 1989. Existe un paquete modular de cursos con sus respectivas guías didácticas que deben dar consistencia y calidad al servicio de formación. Abarca todos los niveles en la industria y se ha desarrollado por proceso de obra; como módulos generales tienen al desarrollo humano y a formación de formadores en la empresa.

El problema que se ha enfrentado es que las delegaciones muchas veces no están en condiciones de hacer un buen diagnóstico de necesidades ni la evaluación del impacto de la capacitación; capacitan a los trabajadores a la hora de la comida y el instructor se está convirtiendo en supervisor. O bien, destinan la mayor parte del presupuesto para cursos de cómputo, enseñando a personal administrativo de las empresas constructoras, el manejo de programas de moda. Es decir, no están de todo preparados para cumplir con la función de gestión de la capacitación.

Para enfrentar esos problemas y desviaciones, se están apoyando en guías de procedimientos similares a las ISO 9000, y con base en ellas, se están efectuando auditorías internas. Desde 1991 empezaron con las auditorías internas para evaluar la calidad de servicio de las delegaciones, pero el formato era demasiado rígido; actualmente aplican el esquema ISO, que es más flexible y se acopla mejor a los objetivos de la organización.

Otro elemento que ayudará en el futuro próximo a lograr la calidad en los cursos, es la referencia de la competencia laboral. El Instituto tiene mucha esperanza que con los criterios y evidencias de desempeño que el mapa funcional de las competencias arrogará, se logre una mayor consistencia en los servicios de capacitación ofrecidos. La competencia laboral operaría como un formato regulador y administrador de la capacitación bajo un esquema de descentralización que el instituto está siguiendo.

La referencia de la competencia laboral ayudará también a administrar otra faceta de la descentralización, que son los instructores. Antes las delegaciones tenían una plantilla de instructores por tiempo completo. Desde 1992/93, los instructores se contratan como externos y son personas, que normalmente trabajan en las empresas constructoras. Para el Instituto, el modelo de competencia laboral viene como ‘anillo al dedo’ y ellos esperan que con su experiencia y la guías didácticas disponibles, el salto hacia las competencias no sea tan grande.

Es interesante observar que justamente para un centro de corte inductivo, la competencia resulte en un instrumento que les puede ayudar en la gestión de la capacitación. Por otra parte, por la infraestructura creada, pueden generar un impacto importante en el corto plazo en materia de competencias a nivel de la industria.

No obstante, aún habiendo desarrollado las normas de competencia, el problema central seguirá siendo cómo lograr que los cursos lleguen a los operarios en las empresas. Que los contenidos se acoplen a las necesidades y que se incorporen en la estrategia de productividad de la empresa.

    Sector privado

El ICIC cuenta con un comité directivo tripartita, en que están representados los ministerios de educación, comunicación y transporte y, de trabajo; los representantes empresariales y sindicales.

El Instituto recauda sus fondos de un porcentaje (2 al millar) sobre el monto de la obra federal/estatal contratada. Es decir, solamente en caso de una obra pública se aporta al ICIC. Con la nueva ley de cámaras que recientemente fue aprobada, las empresas ya no están obligadas de afiliarse a la cámara, ni asociarse al ICIC. Si bien la afiliación al ICIC siempre ha sido libre, al pertenecer a la cámara las empresas tenían que aportar al ICIC. Esto ha cambiado y para el futuro el Instituto puede enfrentarse a funcionar con menos recursos que antes.

El Instituto opera también como contratista de servicios de capacitación. Sobre todo con el programa CIMO, quienes contratan al Instituto para dar capacitación a pequeñas y medianas constructoras, y esta figura institucional abarca aproximadamente el 15% de las actividades realizadas por el Instituto. Con el programa PROBECAT (becas de capacitación para desempleados) no se logró una vinculación, porque la normatividad de dicho programa no se acopla a la práctica laboral de la industria de la construcción, donde la eventualidad predomina en los contratos de trabajo, cuando PROBECAT pide el compromiso de la empresa, para que después de la capacitación el trabajador se quede contratado como personal de la empresa.

Si bien el Instituto debería llegar a toda clase de empresas, en la práctica sus actividades se concentran en la franja del medio: los grandes consorcios contratan servicios de capacitación para sus directivos directamente y muchas veces desde el extranjero; a las pequeñas constructoras difícilmente llega. Son las constructoras medianas a quienes se atiende comparativamente más. No necesariamente una empresa tiene que usar los servicios o paquetes del Instituto: puede pedir que se les reembolsen los cursos dados por externos; en ese caso, se hace una auditoría por parte del Instituto. En caso que la empresa no haya aportado, tendrá que pagar por los servicios. En 1997, el 12% de los recursos del Instituto provenían de esa fuente.

Pocas veces el Instituto subcontrata servicios de formación a otros institutos privados o públicos. El problema es el aseguramiento de la calidad. Estiman que el 80% de la demanda de capacitación puede ser cubierta por el Instituto, el resto se cubre con externos, contratados directamente por las empresas y apoyados financieramente por el Instituto. No obstante, como ofertante de capacitación para el personal operario, hay poca presencia del sector privado.

5. PROBECAT (Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados)

PROBECAT nació a principios de los ochenta en el marco de políticas emergentes de empleo, a raíz de la crisis de 1982-83, como programa del ministerio de trabajo. En un principio se manejó como un programa de corta duración bajo la idea de que al pasar la crisis, dejaría de existir. Sin embargo, los desequilibrios en el mercado de trabajo perduraron cuando se reactivó la economía, indicando la profundidad de los desequilibrios estructurales en el mercado de trabajo. El programa continuó y de un número de 50 mil becarios al año en 1986, pasó a 500 mil anuales desde la crisis de 1995. El programa ha contado con financiamiento externo, primero del Banco Mundial y ahora del BID.

El programa no capacita, sino asigna recursos para que las personas desocupadas o en riesgo de ser desocupadas, pueden ser capacitadas, ofreciendo al educando un salario mínimo por la duración del curso, que generalmente no rebasa los tres meses.

   La descentralización

La operación de los programas PROBECAT es descentralizada y funciona a través de los servicios estatales de empleo, instancias que fueron creadas a principio de la década de los ochenta por parte del ministerio de trabajo, estableciendo convenios con los gobiernos estatales. PROBECAT como programa no tiene una plantilla de personal en los estados.

La autorización de los cursos y la asignación de los fondos es centralizada, igual que la normatividad que regula el programa. El programa tiene autorizado financiar al instructor, los materiales de apoyo, las becas para los estudiantes y el transporte para estos últimos. En la actualidad están experimentando con la descentralización de la autorización de los cursos, con una auditoría de por medio.

La curricula es relativamente libre y lo definen a nivel estatal de acuerdo a las necesidades del momento en la localidad, con la aprobación a nivel central. El grado de libertad depende de la gama de oferta de cursos de capacitación en la localidad o región.

   El sector privado y PROBECAT

El sector privado (empresas, sindicatos) no participa en la gestión del programa. Se involucran a partir de las acciones, en el sentido de que co-determinan con los servicios estatales de empleo, los contenidos de formación requeridos.

Los ofertantes de la formación son básicamente las instituciones de educación del sector público, relacionadas con la formación técnica y la capacitación, representando los cursos para éstas una fuente adicional de recursos. El sector privado casi no ha entrado como ofertante porque la normatividad exige para esos casos un proceso de licitación, lo que conlleva muchos procedimientos burocráticos y esto a su vez, mucho tiempo, lo que dificulta la puesta en marcha de las acciones.

Una de las modalidades importantes de vinculación con el sector privado ha sido la formación de operarios para plantas nuevas. En ese caso, la capacitación se da en las propias empresas; el programa financia la beca a los participantes y la empresa financia el instructor, los materiales y el transporte. Para que esto no se convierta en un subsidio a una actividad que de todas formas el sector privado iba hacer, sino que corresponda a atender una falla en el mercado de trabajo, el programa exige que se incluya en la capacitación a personas que son difíciles de colocar en el mercado de trabajo, por ejemplo, por falta de nivel de educación formal (no haber terminado primaria). "A veces las empresas piden como criterio de selección secundaria terminada, cuando la simplicidad del proceso productivo no exige más que mínimamente saber leer y escribir. " (entrevista)

Un grupo receptor importante del programa son los que se han denominado ‘iniciativa local de empleo’, que se da sobre todo en el medio rural, refiriéndose al autoempleo y a actividades agrícolas; en el fondo son apoyos a micro proyectos productivos, atendiendo así a un grupo vulnerable en el mercado de trabajo, a los que otros programas difícilmente llegan.

Modalidades nuevas que están siendo experimentados en la actualidad son los programas de formación por competencia laboral, a través de las instancias educativas que han formulado programas de capacitación por competencia. Otra experiencia novedosa es la instalación de modalidades básicas, que son cursos de tres meses en los que se enseñan a las personas las habilidades básicas relacionadas con el ‘saber ser’ el ‘saber social’ en la organización: actitud y disposición para el trabajo. Esto corresponde a la necesidad de las empresas de contar con personal cuyo perfil en primer lugar debe ser de determinadas actitudes, ya que de la parte técnica se encargarán ellos en la práctica de la planta.

6. CIMO (Calidad Integral y Modernización)

El programa CIMO nace en 1987-88 en el seno del ministerio de trabajo. Primero como parte del Proyecto de Capacitación de Mano de Obra y posteriormente como parte del Proyecto de Modernización de los Mercados de Trabajo, cofinanciados ambos por el Banco Mundial hasta 1997; después el BID retomará ese proyecto. El grupo objetivo de CIMO son los integrantes de las micro, pequeña y mediana empresas (MPyME). "(..) los programas que instrumenta no se estructuran en torno a la determinación de las necesidades de los trabajadores en lo individual. Para el programa CIMO la unidad mínima de referencia es la empresa en su conjunto, de tal suerte que la considera como sujeto de capacitación y desarrollo autosostenido."(CIMO, 1995)

El CIMO es una nueva modalidad institucional que surge como iniciativa del Estado en el marco de las políticas activas del mercado de trabajo. Bajo este concepto, el Estado no intenta resolver los problemas de esas empresas, sino facilitar que tengan acceso a una serie de recursos (conocimientos tecnológicos y administrativos, información sobre mercados, trámites ante instancias financieras, capacitación de los trabajadores) cuya asimilación por parte de las empresas posibilitaría su sobrevivencia y desarrollo en el mercado, y con ello, la conservación y ampliación de la plantilla de personal.

No es el Estado quien capacita y asesora a las empresas por medio del personal del programa, sino ellos hacen la labor de un intermediario entre el mercado de oferta de servicios y las demandas-necesidades de las empresas. Esto significa, que el grado de éxito u impacto del programa está condicionado por los compromisos formales e informales que la empresa asume para movilizar y asimilar los recursos puestos a su alcance, del grado de pertinencia de los recursos puestos a disposición, así como de la capacidad de la empresa de transformar los recursos en una fuerza competitiva de la empresa.

Estos condicionantes hacen muy difícil establecer una relación directa de causa-efecto del programa, ya que ésta se da en una situación de contexto, en que la acción del programa se suma o interactúa con un conjunto de otras iniciativas de las empresas. Más aún, lo que el programa busca es que se dé la sinergia entre las acciones o servicios ofrecidos a través del programa y las otras iniciativas emprendidas por las empresas. Esto hace complejo la labor de evaluar y con ello, la administración del aprendizaje institucional interno del programa CIMO, así como la evaluación de para y por parte de agentes externos.

Considerando que la principal función de CIMO es promover un sistema de apoyo a la MPyME, propiciando enlaces de servicios integrados, y que las empresas tienen que comprometerse financieramente con los servicios ofrecidos a través del programa, se parte de la hipótesis, de que la cantidad de acciones de servicio de enlace y el número de empresas involucradas, constituye un indicador válido de impacto institucional del programa en la comunidad empresarial, en cuanto a recursos movilizados hacia y a favor de las MPyME. En el año 1996 se habían llevado a cabo alrededor de 50 mil acciones de servicio, involucrando a la triple cantidad de empresas, por el hecho de que en muchas acciones se busca juntar a un grupo de empresas. El 53% de las acciones correspondían a cursos de capacitación y el 47% a consultoría.

Geográficamente el programa se ha extendido en todos los estados (entidades federativas) que conforman el país, a través de 54 oficinas de promoción, lo que ha permito que el programa se ha convertido en una nueva figura institucional en el sistema de formación profesional de cobertura nacional, estando vinculado con 650 cámaras y asociaciones empresariales en 1997 y teniendo vínculos 'vivos' con más de 2000 instituciones y personas que participan ofreciendo servicios de consultoría y capacitación, a través de las actividades del programa.

Aparte de lo cuantitativo, se tiene que considerar las dimensiones cualitativas de los enlaces de servicio ofrecido. Estas se han venido evolucionado en el tiempo, distinguiéndose tres momentos en la trayectoria del programa.(CIMO, 1992; CIMO 1995; CIMO 1997; Ibarra, 1995)

En un principio se planteó que el programa debería apoyar aquellas ramas estratégicas dentro de las regiones del país, por su importancia e peso en el producto y el empleo, por su potencial exportador o de formar parte de un encadenamiento productivo. Sin embargo, al ser un programa que opera por demanda, estos criterios no fueron operativos. Se cambió el criterio en que CIMO atendiera aquellas regiones y actividades en las cuales existe el interés de las empresas y el apoyo de las organizaciones empresariales.

En este primer momento, el programa se centra en elaboración conjuntamente con la empresa de una propuesta de capacitación, a partir de un diagnóstico básico y la elaboración de un programa de trabajo. Paralelamente se analiza la situación de oferta de la capacitación en la región con el objetivo de promover su adecuación a las necesidades de las empresas, e identificando a los organismos o especialistas que puedan proporcionar la capacitación.

En un segundo momento, el programa se orienta a la promoción de programas integrados de capacitación, que parten de objetivos de mediano y largo plazos, con un carácter más permanente y a partir de un diagnóstico más profundo. Se busca impactar de manera integral en la empresa, incidiendo en la cultura empresarial, apoyando la capacitación del personal tanto de las áreas de gestión y administración, como de la producción y/o servicio, vinculándola directamente con el mejoramiento de la productividad. El programa concibe a la empresa como sujeto que debe desarrollar sus capacidades para generar innovaciones y para integrar su operación de manera sistemática. "Sostiene que una primera condición para que la empresa pueda transformarse es que tenga una visión integral de sí misma, y por ello fomenta procesos participativos de diagnóstico, sistematización, capacitación, y en su caso, modificaciones al proceso de organización de la producción y del trabajo."(CIMO, 1995)

También se intenta agrupar empresas, bajo las modalidades de tema, rama, proveedor y cliente, para que fortalezcan su posición en el mercado a partir de un mejor encadenamiento productivo, intercambio de experiencias la adopción de servicios conjuntos, entre otros. Para esto, se consolida e intensifica la formación de los promotores de CIMO como consultores de proceso.

Cabe mencionar que la asesoría integral a la empresa se brinda bajo un enfoque o visión de 'gestión social participativa', en la que la capacitación debe tomar en cuenta la experiencia en el trabajo y la capacidad de innovación de las personas, alentando su participación en la incorporación, desarrollo y adaptación de nuevas tecnologías. Los apoyos del programa tienen que tener como eje central, la participación de los recursos humanos en el mejoramiento de su desempeño tanto en lo individual, como en el logro sistemático de la mejora de los indicadores de productividad, orientando a mejorar la organización de la producción, del trabajo y del servicio al cliente. Es decir, el apoyo no pretende ser neutro en su aproximación, sino tiene el sello de una estrategia de mejora de productividad que incluye explícitamente el objetivo del desarrollo social.

Se interpreta que este cambio en la trayectoria obedecía a dos factores principalmente. En primer lugar, lograr un impacto más evidente en la productividad mediante los eventos formativos, lo que requiere una estrategia de continuidad y trabajar en varios 'frentes' a la vez, focalizando la innovación y el proceso social que ésta conlleva. Estudios empíricos han mostrado la efectividad de trayectorias de innovación concebidas de esa manera.(Mertens, 1997-1) En segundo lugar, para poder responder a un número significativo de micro empresas, la ampliación de la referencia productiva aparecía como una opción viable para extender del impacto del programa, sin recurrir en costos adicionales. Además, permite generar espacios de aprendizaje a partir de las experiencias que las empresas vayan intercambiando.

El tercer momento se centra en el desarrollo institucional y que va a las raíces del programa: emprender en los organismos empresariales el interés por brindar a sus agremiados servicios integrados, relacionándolo con la construcción de una red de servicios integrales a la empresa y el agrupamiento de las empresas. Es decir, tratar hacer realidad el propósito inicial del programa: "Se ideó con carácter demostrativo, con la intención de que pudiera ser apoyado, repetido y multiplicado por las propias organizaciones empresariales".(CIMO, 1995)

Por la parte sustancial y de operación, en este tercer momento se enfatizará más el sello social en las acciones de apoyo, reafirmando los orígenes del ministerio de trabajo. Esto significa incluir con mayor claridad los siguientes aspectos: nueva cultura laboral; capacitación vinculada con la participación de los trabajadores en la gestión de la productividad y calidad; distribución de los beneficios de la productividad; mejoramiento de las condiciones de trabajo; énfasis en la atención de la mujer.

Como parte del segundo y tercer momento, a CIMO le compete también un papel importante en el desarrollo de las competencias desde la perspectiva de la demanda y a nivel de la empresa, o grupos de empresas. Se está trabajando en alrededor de 20 casos, experimentando metodologías para identificar las normas de desempeño, la construcción del curriculum, el plan de evaluación, la formación basada en competencias y la certificación. Su papel es, por una parte, complementar y profundizar en las normas técnicas que a nivel de rama se están desarrollando con el método de análisis funcional y a partir de los comités a nivel de rama de actividad; o bien, para complementar las normas educativas que están generando las instituciones escolares. Por otra parte, demostrar que el sistema de competencia laboral es un instrumento viable para el desarrollo del recurso humano en la empresa, por la articulación que guarda con la estrategia de mejora de la productividad. De allí se derivan otras funciones, como es el desarrollo de metodologías que son reproducibles para que consultores y agentes privados puedan retomarlas en la aplicación de modelos de competencia laboral en las empresas.

En su corta vida, el programa CIMO ha logrado construir una nueva base institucional en apoyo al desarrollo de la MP y MP, que se está evolucionando hacia una red cada vez más densa de relaciones y conexiones a nivel de la localidad, ocupando un lugar estratégico de enlace entre la oferta y la demanda de la formación profesional. También es importante subrayar que el proceso de desarrollo institucional ha avanzado de manera desigual, por razones múltiples, que se puede considerar un fenómeno 'cuasi natural' en la organizaciones en general y especialmente, en la instancias de orden público cuyo labor es de interacción con los agentes del sector privado. Donde el avance no es resultado únicamente de la voluntad de la institución, sino producto de la labor conjunta entre tres actores: la empresa, el promotor del programa y la ofertante de consultoría o capacitación. Por eso, no es de extrañarse que .. "Los avances del programa han sido muy diversos, debido al grado de penetración de CIMO en los órganos empresariales, su cobertura y articulación regional, la maduración de las acciones en las empresas atendidas, el tipo de servicios ofrecidos y la capacidad de movilización de oferentes de los servicios y de otros apoyos institucionales a la competitividad. Lo anterior necesariamente se traduce en una heterogeneidad en el tipo y grado de los impacto en las empresas y sus trabajadores". (Ibarra, 1995)

El punto delicado va ser la transición definitiva del programa hacia el sector privado. Por el momento, los promotores de las oficinas descentralizadas del programa, son contratados temporalmente por el ministerio de trabajo. Es probable que la sobrevivencia del programa en el mediano plazo seguirá dependiendo del apoyo Estatal, ya que la cultura de los organismos empresariales para poder sostener un programa de esa naturaleza, avanza muy lentamente en una dirección que contemple ofertar esto tipo de servicios. Aunque cabe señalar, que en el marco de la nueva ley de cámaras empresariales, que estipula que el empresario ya no está obligado asociarse a una cámara, el interés por modificar e innovar el servicio ofrecido, aumentará y con ello, el espacio para actividades del tipo CIMO.

Por otra parte, el hecho de que en la tercera etapa del programa se está poniendo más énfasis en los aspectos sociales, típicos del ministerio de trabajo, puede interpretarse como una 'salida' para el futuro que permite justificar desde la posición del Estado, la continuación de su aporte al programa. Esto conllevaría a su vez al riesgo de inclinarse demasiado en una dirección que para la mayoría del empresariado resulte inviable, al querer insistir demasiado en aspectos inductivos del programa.

   La descentralización y CIMO

El programa opera de manera descentralizada a través de unidades promotoras de capacitación (UPC), que están localizadas en todos los estados de la República. Cada UPC cuenta con personal contratado bajo el programa y coordinados centralmente por consultores nacionales, todos bajo la responsabilidad de una dirección del ministerio de trabajo. "El programa opera en espacios regionales, en los cuales la red de interacción y apoyos se conforma por las empresas y sus trabajadores, las cámaras y organizaciones empresariales locales, así como las instituciones y esquemas de apoyo, tanto públicas como privadas y sociales."(CIMO, 1997)

La normatividad y la dirección del programa se defina a nivel central, buscando crear espacios de libertad lo suficientemente amplios para que los UPCs puedan maniobrarse de acuerdo a las necesidades de la demanda. No obstante, el aspecto de la normatividad que se impone desde la estructura administrativa del Estado, ha generado una serie de obstáculos en el funcionamiento de las UPCs, en opinión de los entrevistados. Esto ha llevado, entre otros, a que muchos de los pagos tienen que pasar por una autorización a nivel central, con todo lo que esto implica en cuanto a labores administrativas.

A diferencia de PROBECAT, en el programa CIMO hay mayor direccionalidad conceptual y metodológica desde la coordinación central lo que permite avanzar sobre una trayectoria de aprendizaje institucional delineada. Esto se justifica por la complejidad que la labor del programa implica, la necesidad de guiar el aprendizaje continuo paro no perder la profundidad y congruencia, así como la conveniencia de mantenerlo lejos de las influencias de la política local o regional, para darle consistencia como programa nacional.

   El sector privado y CIMO

El programa se vincula por cuatro vías con el sector empresarial.

La primera vía de vinculación es la institucional: las UPCs están ubicadas en el seno de las organizaciones empresariales intermedias, quienes se encargan de otorgar a la UPC el espacio físico de operación. "Las organizaciones y asociaciones empresariales locales, por sector y rama, participan voluntariamente en el Comité Ejecutivo Local de cada UPC, y trabajan en la orientación estratégica del programa en el espacio regional. Brindan apoyos de promoción y en muchos casos, contribuyen monetariamente o en especia al mantenimiento de la oficina de la UPC en la localidad. Alrededor de 650 cámaras y organizaciones empresariales locales participan en el esquema del programa CIMO en todo el país."(CIMO, 1997)

La segunda vía es en la construcción de la sustancia del servicio brindado por la UPC. "Las empresas son las directamente responsables de diseñar y mantener sus programas de mejoramiento. Voluntariamente solicitan y dan acceso al proceso de asistencia técnica de la UPC (..), de tal manera que se introduzcan organizadamente los servicios de información, capacitación y consultoría seleccionados por las empresas, que permiten facilitar el avance de sus procesos de mejoramiento." (CIMO, 1997)

La tercera vía es la aportación financiera de las empresas que solicitan el servicio de la UPC. "Durante el primer año de operación, el gobierno absorbió el 70% de los costos de capacitación, mientras que las empresas cubrieron el restante 30%. Estos porcentajes se modificaron de manera progresiva y actualmente el gobierno aporta el 35% de los gastos, salvo en el caso de las microempresas, en que sigue participando con el 70%."(Ibarra, 1995)

La cuarta vía de vinculación con el sector privado es a través de la oferta de servicios. Entre el 80 y 90% de las consultorías y capacitación contratadas a través del programa y para las empresas, es de origen privado.

Estas cuatro formas de vinculación hacen que se ha convertido en el programa del Estado que en formación profesional más intrínsecamente está articulada con las empresas.

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