Estrategias e Instrumentos de Gestión Urbana para el
Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe

División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos - Cooperazione Italiana

 

GESTIÓN DE SERVICIOS URBANOS: EFICIENCIA Y EQUIDAD

Servicios urbanos y funcionamiento de la ciudad

Hoy en día, cuando las ciudades van incrementando su población y se vuelven cada vez más complejas e interconectadas, los servicios se acrecientan. Pero no sólo hay más y nuevos servicios, sino que se articulan entre ellos. Cuando ocurre algún problema con la energía eléctrica, en cualquiera de las ciudades de la región, inevitablemente repercute sobre el transporte, se detiene la telefonía, se deja de suministrar agua potable, etc. O sea, ya no se puede tratar cada servicio en sí mismo, sino que debe existir un manejo integral de ellos, ya que se encuentran estrechamente vinculados. Entonces, en los servicios urbanos se redefinen las funciones. Pareciera ser que con el proceso de globalización, se va a pasar de la "provisión de servicios de consumo" a la "provisión de servicios para la producción". En otras palabras, generar competitividad implica este costo, dejar de producir calidad de vida y empezar a producir, más bien, condiciones económicas para traer capital, para que este capital puede obtener ganancias, y por esta vía, supuestamente, mejorar salarios. Daría la impresión entonces, que un primer cambio en términos funcionales es el que pasa del consumo a la producción

Los servicios urbanos se han vuelto uno de los temas centrales de la gestión de las ciudades, determinantes para la eficiencia y la equidad, en contextos de marcada y creciente exclusión social como son la mayoría de las ciudades latinoamericanas. Si bien se han logrado importantes avances, en muchos casos, los servicios siguen siendo insuficientes cuantitativamente y cualitativamente.

El funcionamiento de la ciudad está directamente vinculado a los niveles de los servicios urbanos. Es más, aunque las investigaciones no permitan detectar con precisión la relación entre desarrollo económico por un lado, e infraestructura y servicios urbanos por el otro, existe una correlación cierta entre la existencia de sistemas adecuados de provisión del agua potable, saneamiento, electricidad o transporte y crecimiento de las economías. La ausencia o un funcionamiento ineficiente de estos servicios implica un aumento de los costos de producción para las empresas, con consecuencias directas en sus capacidades productivas, en particular en un contexto de creciente globalización y competitividad. Por otra parte, en términos funcionales, es importante mencionar que cada uno de los servicios ya no tiene una sola función: hoy son polifuncionales. Entonces el agua potable no sirve exclusivamente como elemento líquido, como siempre se le definió para el consumo, sino que tiene múltiples funciones; el transporte no sólo busca trasladar personas o bienes de un lugar a otro, sino también cumple la función de legitimador social. Un alcalde que no haga obras de transporte es muy probable que no tenga legitimidad, por lo que ese tipo de inversiones logran procesos de legitimidad de la autoridad, mucho más rápido que otros. Finalmente, existe también un cambio de las prioridades de los servicios; van perdiendo importancia los servicios primarios como podría ser el agua potable, y comienzan a cobrar relevancia los servicios terciarios como son los de las comunicaciones, los aeropuertos, puertos y teléfonos.

Los niveles de prestación de los servicios determinan también la calidad de vida de la ciudad. Los servicios responden a unas necesidades básicas de la sociedad, máximamente en el caso de la ciudad donde las alternativas a la existencia de un sistema de provisión de servicios para satisfacer estas necesidades son muy pocas o no existen, en particular por lo que son los servicios por redes. El servicio de agua potable o el servicio de saneamiento tienen un impacto directo sobre las condiciones de vida individuales y colectivas, mientras electricidad y transporte presentan un nivel de sustitución más alto. Sin embargo, a pesar de las diferencias entre los distintos servicios, no cabe duda que existe una relación directa entre niveles y calidad de suministro de los servicios y niveles de pobreza y de exclusión.

En la década de los noventa los servicios urbanos han sido objeto de transformaciones profundas, consecuencia fundamentalmente del abandono del modelo del Estado-operador, como única posibilidad para garantizar el bienestar colectivo y específicamente, como única entidad proveedora de los servicios. La insuficiencia de recursos públicos ha implicado la búsqueda del equilibrio financiero en la prestación de los servicios urbanos, con la introducción creciente de criterios de eficiencia, un proceso promovido explícitamente por las organizaciones internacionales en el marco de las políticas de modernización de las economías del continente.

Una gran contradicción, se da en que las modalidades de gestión y localización de los servicios tienden a privatizarse o, en definitiva, a fraccionarse, mientras la operación de los servicios es cada vez más global. Se va produciendo al mismo tiempo un proceso de descentralización y privatización en la gestión de servicios, lo que genera un fraccionamiento con relación a la antigua manera de gestionarlos y, por otro lado, la operación es más global, más integral, más internacional. La energía eléctrica por ejemplo, ya no está localizada en un sólo país, sino que es una forma de producción multinacional; pero, sin embargo, en el municipio, por el proceso de descentralización, se le asigna esa competencia o, en su defecto, se empiezan los procesos de privatización

La introducción de criterios mercantiles en la gestión ha implicado cambios profundos en materia de gestión y financiamiento, como también en las modalidades de prestación de los servicios. En muchos casos, estos cambios se han traducido en la privatización de los servicios y en la liberalización de los precios y tarifas con el objetivo de lograr equilibrio financiero. Sin embargo, los retos con los cuales se enfrenta el tema de los servicios son más amplios, pues las modalidades de provisión de los servicios urbanos tienen un impacto directo con el desarrollo económico y constituyen un factor fundamental en la construcción del consenso y de la cohesión social. Al lado de las transformaciones que hace falta introducir en los modelos de gestión financiera, hay que considerar el impacto de estas transformaciones sobre la universalidad de los servicios, elemento fundamental para el mantenimiento de la solidaridad social que está en la base de la noción de ciudad.

Eficiencia y privatización

Junto a la búsqueda del equilibrio financiero, la privatización de los servicios se funda en la necesidad de garantizar eficiencia económica y transparencia en la gestión de las empresas que proporcionan los servicios. El reconocimiento de la importancia de los servicios urbanos como factor de construcción de una efectiva ciudadanía ha justificado la intervención o el control directo del sector público en la producción y gestión de los mismos, con elevados niveles de subsidio. Los servicios urbanos han sido utilizados por los gobiernos como un instrumento estratégico para la construcción física de la ciudad, pero también para su construcción social, asignándole objetivos diferentes: la modernización del espacio, la integración social de los habitantes de bajo recursos, la búsqueda del consenso político, e incluso el apoyo a sectores económicos o áreas específicas con fines de desarrollo.

Los avances tecnológicos que afectan a la mayoría de los servicios facilitan la introducción de mecanismos de producción más eficientes y de sistemas de gestión más transparentes. A pesar de que el interés en la innovación tecnológica varía entre los distintos servicios (las telecomunicaciones más que el agua potable, la electricidad más que el transporte), todos están siendo sometidos a transformaciones profundas. La separación entre producción, transporte y distribución final que las nuevas tecnologías permiten introducir en los servicios por redes, hace posible superar las condiciones de monopolio y de explotación integral que desde siempre han caracterizado los servicios urbanos. La separación "vertical" entre las distintas fases de prestación de los servicios por redes, junto a la de tipo "horizontal" entre distintas áreas de la ciudad inclusive para servicios de otro tipo, promueve la competencia, empuja la eficiencia y, al lo menos en teoría, produce una disminución de los precios para los usuarios.

La búsqueda de una mayor eficiencia y competitividad implica un manejo menos discrecional de los recursos, una definición más precisa de los objetivos que se buscan y una redefinición de los roles del Estado y del sector privado en la prestación de los servicios urbanos. El papel que en los países de América Latina se reconoce crecientemente al mercado, como mecanismo de asignación de los recursos, implica el rediseño de los mecanismos de regulación, y mucho más. En los distintos países de la región la liberalización y la privatización de los servicios se encuentran con obstáculos relacionados al carácter específico que los servicios mismos han tenido en el proceso de desarrollo y en la política del Estado. Junto a la necesidad de nuevas inversiones para lograr la eficiencia planteada, a la reestructuración organizativa y técnica de los servicios y a una capacitación del personal para incorporarlo en las nuevas formas de funcionamiento, la reorganización de los servicios urbanos implica una modificación profunda con respecto a las relaciones Estado-usuarios.

La transición desde una perspectiva en la cual los servicios eran instrumento de una política de redistribución de los recursos y de fortalecimiento del proceso de integración social y ciudadana, a una visión en que los servicios son elementos de modernización y de nueva eficiencia, implica cambios evidentes de distintos ordenes: a nivel cultural con respecto a lo que son los servicios urbanos y cómo deben funcionar; a nivel jurídico por la necesidad de diseñar nuevas formas de relaciones entre el sector público y el sector privado inclusive de orden institucional en una perspectiva de alianza; y en lo político, con la alteración de los equilibrios de poder entre los actores urbanos inducido por los sistemas de asignación de los recursos que acompaña esta nueva visión.

Servicios urbanos y accesibilidad

Como se ha mencionado anteriormente, el nivel de acceso a los servicios urbanos es un factor que influye directamente en los niveles de pobreza y de exclusión. Tener un servicio regular y seguro de agua potable significa mejorar las condiciones de salud individuales y de la comunidad; el alcantarillado y el servicio de recolección de los desechos sólidos promueven una mínima aceptabilidad de las condiciones medioambientales. Con la extensión de la ciudad, el transporte colectivo se hace imprescindible para encontrar trabajo y empleo. Por eso, el tema de la eficiencia no puede ser desarrollado sin poner al mismo tiempo el tema del acceso a los servicios para la población urbana en su conjunto.

Sin embargo, en las estrategias que se van aplicando, el tema del acceso a los servicios resulta secundario con respecto a los temas del equilibrio financiero, de las ventajas de la privatización y de la competencia. En una época de creciente polarización económica y segregación social en las ciudades, sorprende esta poca atención a los efectos distributivos de políticas basadas exclusivamente en la búsqueda de una racionalización financiera. Aun más, porque la globalización introduce nuevos elementos y expectativas en los modelos de consumo urbano, modificando los patrones de vida incluso aquellos de los habitantes a bajos recursos y la misma definición de necesidades básicas.

El déficit que todavía existe en la cobertura en servicios de buena parte de las ciudades del continente, junto a las dificultades financieras con las cuales se encuentran los gobiernos y a la transformación de las modalidades de prestación de los servicios urbanos, plantean el tema de cómo se puede lograr la universalidad de estos servicios manteniéndolos como instrumentos esenciales para la integración social de todos los habitantes y el derecho a la ciudadanía.

La recuperación de los costos por los beneficiarios es uno de los asuntos sobre el cual fueron planteadas las intervenciones urbanas en las décadas pasadas. Aunque no se trate de negar la importancia de lograr un equilibrio entre inversiones en los servicios y capacidad de recuperación de los gastos, resulta evidente que en la situación actual, una estrategia basada en una recuperación de la parte de los usuarios, va excluir del acceso a los servicios una parte importante de la población de las ciudades latinoamericanas. Si el objetivo sigue siendo la universalidad en la provisión de los servicios urbanos, por un lado hace falta replantear cuáles son los niveles cuantitativos y cualitativos mínimos de servicios que se consideran socialmente indispensables y para los cuales se tiene que garantizar el acceso independientemente de la capacidad financiera de los habitantes. Por otro lado, se necesita redefinir los roles del gobierno, la contribución posible del sector privado para alcanzar esta universalidad, los instrumentos de participación para involucrar a los habitantes en la toma de decisión y los mecanismos de subsidio para hacer disponibles los fondos que se necesitan. Enfrentar estos temas resulta esencial para favorecer la provisión de los servicios urbanos a toda la ciudad.

Nuevos instrumentos para la gestión de los servicios

Con la modificación sustancial de las funciones del Estado, se reduce su capacidad financiera, mientras aumentan las expectativas y las demandas de la población. Con el proceso de descentralización, la tarea de definir la política de los servicios pertenece a los gobiernos municipales. La estrategia que se busca con respecto a los servicios representa una parte esencial del conjunto de las políticas urbanas y un elemento central de las acciones para enfrentar la pobreza.

Por lo destacado anteriormente, resulta evidente que el ámbito de intervención de los gobiernos locales no se encuentra en la intervención financiera, pues en la mayoría de las ciudades del continente las condiciones financieras locales se han deteriorado como consecuencia de la crisis económica y de la transferencia de nuevas responsabilidades desde el Estado.Los gobiernos locales deben dedicarse fundamentalmente a la definición de un marco regulatorio que asegure la provisión a toda la población de los servicios mínimos y a la implantación de las capacidades y los instrumentos que permitan su aplicación.

La acción de los gobiernos locales debe orientarse hacia varios objetivos:

  • asegurar la prestación universal de los niveles mínimos socialmente aceptados de servicios;
  • identificar los mecanismos de subsidios con el fin de garantizar el suministro universal
  • promover la producción y gestión eficiente de los servicios introduciendo instrumentos que promuevan la competencia;
  • establecer mecanismos de regulación y de control con el fin de verificar que los servicios sean proporcionados de acuerdo con el marco regulador establecido;
  • crear instancias participativas para la toma de decisiones y para el control en la aplicación.

Es evidente que las transformaciones planteadas por estas acciones incorporan cambios a nivel técnico, organizativo, gestional y jurídico, pero como implican modificaciones profundas en lo que los servicios representan a nivel de relaciones sociales y de sistemas de solidaridad colectiva, son cambios principalmente de tipo político. Los gobiernos locales se encuentran con la tarea de orientar estas transformaciones, definiendo los instrumentos de regulación que faciliten el proceso pero al mismo tiempo manteniéndose en el marco de los principios de universalidad y de ciudadanía que acompaña la provisión de servicios urbanos.

Las acciones que se necesitan son complejas y no siempre los gobiernos locales tienen suficiente capacidad financiera, técnica y de gestión para desarrollarlas. En primer lugar, se trata de buscar los mecanismos que permitan promover la intervención del sector privado en la provisión de los servicios, con el fin de mejorar la eficiencia, de introducir innovaciones en la producción y en la gestión que permitan lograr una mejor relación precio-calidad. Paralelamente, se trata de diseñar instrumentos de regulación que por una parte, permitan a los que proporcionan los servicios tener unos beneficios suficientes y por otra, que garanticen a los usuarios tener niveles de servicios adecuados a precios acordes con la capacidad financiera de la población.

La separación entre actividades de prestación de servicios y actividades de regulación, promueve el papel regulador de los gobiernos y hace más transparente los mecanismos de asignación de recursos. En particular con respecto al tema de los subsidios que deben beneficiar a la población que efectivamente los necesita, a los niveles de consumo socialmente definidos, en una perspectiva de reducción de la pobreza.