Mercado laboral y diálogo social en el Perú

Los mercados de trabajo de América Latina no facilitan los ingresos necesarios para que la región pueda superar la pobreza. Los problemas laborales se expresan, en algunos países, sobre todo en altas tasas de desempleo, en otros más bien en elevados índices de informalidad y subempleo. Como resultado, un elevado porcentaje de trabajadores y trabajadoras son pobres, a pesar de que hagan un esfuerzo diario para generar los ingresos necesarios para la sobrevivencia y el bienestar de su familia. Otro aspecto es la marcada desigualdad de ingresos y otros indicadores laborales que afecta a personas con diferentes características individuales y colectivas (nivel de educación, sexo, edad, trasfondo social, etnicidad, etc.) o de diferentes pautas de inserción laboral (sector informal-formal, ramas de actividad, etc.) (CEPAL, 2010).

En el caso específico del Perú, la situación no es diferente. Mientras el desempleo abierto suele mantenerse en niveles relativamente acotados, más de un 40% de los ocupados de Lima Metropolitana se consideran subocupados (INEI, 2010). En el año 2008, a nivel nacional un 31% de los ocupados (18% de los urbanos, 54% de los rurales) eran pobres, y un 11% (2% entre los trabajadores urbanos, 26% entre los rurales) incluso se encontraban en la indigencia (CEPAL 2009, cuadro 9 del anexo). La escasez de oportunidades laborales en el país se ha expresado durante muchos años en significativos flujos de emigración.

Los problemas laborales tienen diferentes causas, cuyo peso específico varía de país a país. Problemas fundamentales suelen ser bajos niveles de productividad, un exiguo crecimiento económico y bajas tasas de inversión, lo que se expresa en una baja demanda de trabajo y bajos ingresos laborales. Una estructura productiva heterogénea en la cual coexisten segmentos con grandes diferencias de productividad incide en grandes brechas de las condiciones laborales según el sector de inserción. Por el lado de la oferta laboral, problemas de educación –tanto en términos de años de estudio como de la calidad de la enseñanza– y de capacitación contribuyen a la baja productividad e impiden al aprovechamiento de oportunidades de empleo. Un deficiente sistema de intermediación incide en la dificultad de ocupar vacantes con personal idóneo y refuerza los mecanismos de segmentación que favorece la inserción de las personas con capital social en detrimento de otras que no cuentan con los contactos requeridos. Finalmente, relaciones laborales conflictivas suelen tener un efecto en detrimento de la productividad y en la distribución adecuada de los frutos del crecimiento.

En términos de políticas, la institucionalidad laboral se compone de la política laboral que determina las reglas para las relaciones laborales individuales y colectivas y la política del mercado de trabajo. Esta última se diferencia entre las políticas activas (formación profesional y capacitación, intermediación, políticas de generación de empleo, fomento de la microempresa) y las pasivas que protegen a los trabajadores en caso de pérdida de su empleo.

Como ya se subrayó, la institucionalidad laboral incide en el desempeño del mercado laboral y lo hace tanto de manera directa, por medio de las políticas mencionadas, como de manera indirecta, sobre todo por su incidencia positiva o negativa en la productividad la cual, por su parte, determina el contexto en que se desarrollan las condiciones laborales.

No existe un modelo óptimo para la institucionalidad laboral, independiente del tiempo y el espacio. Más bien, hay que ajustarla a la situación imperante específica para que pueda cumplir lo mejor posible en contextos variados, tomando en cuenta tanto las idiosincrasias de cada país como los cambios de las condiciones económicas, sociales y culturales que afectan a un país dado en el transcurso del tiempo. Esto implica que se requieren procesos de análisis a nivel nacional, de manera que se identifiquen las necesidades de regulación específicas de cada país, así como posibles debilidades de la institucionalidad existente frente a las cambiantes condiciones marco.

La experiencia histórica ha demostrado que los cambios de la institucionalidad laboral que se imponen unilateralmente aprovechando circunstancias específicas en las relaciones de fuerza frecuentemente carecen de legitimidad por lo que hay mucha presión de revocarlos cuando estas relaciones vuelven a cambiar. En contraste, reformas que son resultados de un amplio diálogo de los principales actores sociales suelen tener la legitimidad necesaria para mantenerse a pesar de cambios en la coyuntura política.

Ahora bien, un exitoso proceso de diálogo social depende de que estén dadas múltiples condiciones, siendo una fundamental el reconocimiento mutuo de los actores sociales como legítimos representantes de posiciones divergentes e igualmente legítimos (García Femenía, Morgado Valenzuela y Rueda Catry 2007). Otro aspecto importante es la identificación de temas de interés común para un diálogo social.

El componente “Políticas de empleo y mercado laboral“ del programa de cooperación “Políticas e Instrumentos para la Promoción del Crecimiento en América Latina y el Caribe” que la CEPAL ejecuta conjuntamente con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) está colaborando con el Perú para el fomento del diálogo socio-laboral. Para ello, en una primera fase, se ha solicitado tres trabajos de consultoría cuyos resultados se presentan en esta publicación.

El punto de partida para un diálogo orientado a perfeccionar la institucionalidad laboral debe ser un análisis detallado de la institucionalidad laboral actual de manera que se puedan identificar y debatir las fortalezas y debilidades de las regulaciones vigentes. Para ello, el componente pudo basarse en un trabajo sobre las características de la institucionalidad laboral peruana realizado previamente en otro proyecto implementado por la CEPAL (Toyama, Rosas Chávez y Tostes Vieira, 2009).

Siendo el diálogo social un instrumento clave para avanzar en el perfeccionamiento de la institucionalidad laboral, conviene revisar las experiencias relevantes vividas previamente en el país. Por lo tanto, el componente solicitó a Daniel Martínez, ex Director Regional de la Organización Internacional del Trabajo, que analizara estas experiencias y que de ella sacara lecciones que pueden ayudar a establecer un diálogo eficiente y efectivo. En sus conclusiones hace énfasis en temas como la función del diálogo social institucionalizado para la gobernabilidad democrática, así como aspectos para un “relanzamiento” y una reorientación del Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo y para la revisión de los objetivos y las características de otras instancias de diálogo.

Cabe señalar que versiones preliminares de estos trabajos fueron presentadas y discutidas en un seminario que se realizó en Lima el día 1 de diciembre de 2009.

Se les da la gracia a los autores de los trabajos incorporados en este documento, por su dedicación y profesionalismo, a la AECID por el financiamiento del componente y la colaboración en su ejecución y al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo del Perú por la cooperación en la organización del seminario nacional