Desafíos y propuestas para la implementación más efectiva de instrumentos económicos en la gestión ambiental de América Latina y el Caribe

Ante el entorno de restricción fiscal que enfrenta la mayoría de los países de la región, las autoridades ambientales ven limitadas las posibilidades de fortalecer su capacidad mediante mayores asignaciones presupuestarias. Se impone la necesidad de mejorar la calidad ambiental al menor costo económico posible y aumenta la percepción de que los esquemas regulatorios tradicionales no han logrado responder adecuadamente a los procesos de deterioro de la calidad ambiental que aquejan a la región.

Durante la última década a nivel mundial ha ganado aceptación la opción de comenzar a incorporar instrumentos económicos a la gestión ambiental para complementar los esquemas tradicionales de regulación directa. Los instrumentos económicos son todos aquellos que inciden en los costos y beneficios imputables a los cursos de acción alternativos que enfrentan los agentes; afectan por ejemplo la rentabilidad de los procesos o tecnologías alternativos, o el precio relativo de un producto o actividad, y en consecuencia las decisiones de productores y consumidores (CEPAL, 1997).[1] Estos instrumentos ofrecen, en efecto, la oportunidad de complementar los esquemas de gestión ambiental gracias a dos ventajas básicas: introducen mayor flexibilidad mediante incentivos basados en precios y costos, y ofrecen también la posibilidad de obtener recaudación para financiar la gestión e inversiones ambientales a través de fondos específicamente destinados. La eficacia de los instrumentos económicos en la gestión ambiental depende, sin embargo, de la eficiencia en el funcionamiento de los mercados y de la presencia de una plataforma institucional sólida con capacidad de instrumentar objetivos de gestión ambiental a nivel nacional, estatal y municipal. En última instancia el éxito en la aplicación de este tipo de instrumentos en la gestión ambiental de los países esta íntimamente ligado al grado de desarrollo institucional alcanzado y la capacidad del aparato público para operacionalizar objetivos de política de largo plazo, como lo es la política ambiental.

La región cuenta con relativamente poca experiencia en la utilización de estos instrumentos. Los principios de protección ambiental siguen siendo visualizados por gran parte de los sectores productivos y por no pocos gubernamentales como una imposición externa y fuente de costos adicionales que frena el desarrollo. Esto genera una economía política en la cual los temas de sostenibilidad ambiental ocupan todavía un papel secundario. Sin embargo, existen aplicaciones incipientes de instrumentos económicos destacables, particularmente en países con mayor desarrollo institucional. Son comunes la aplicación de tarifas por servicios ambientales y las contribuciones por gastos públicos incurridos en servicios ambientales. Entre otros ejemplos, Colombia aplica tasas retributivas y compensatorias por vertidos y emisiones, utilización de aguas y aprovechamiento forestal y pesquero; Brasil utiliza pagos por derechos de uso del agua y tarifas para efluentes industriales; Guatemala emplea tarifas de cobro únicas por servicios municipales de agua, energía y recolección de desechos sólidos; Chile aplica cargos a usuarios en el caso de los residuos; México cobra derechos por uso o aprovechamiento de la flora y fauna y derechos de descarga de aguas residuales industriales; Argentina grava los vertidos de aguas residuales; Venezuela aplica tarifas sobre desechos industriales según el volumen, entre otros.[2]

Por otro lado, existen en América Latina y el Caribe subsidios que son potencialmente perjudiciales para el medio ambiente o que podrían llevar a prácticas no sustentables. Generalmente son subsidios o incentivos fiscales dirigidos a factores de producción (insumos físicos o recursos naturales), que reducen los costos marginales que determinan las decisiones de producción y consumo. El caso del agua es el más evidente. Su costo debería incluir no sólo el servicio propiamente dicho, sino también el procesamiento de las aguas servidas y, como correctamente han reclamado los ministerios del ambiente, el mantenimiento de las fuentes. Otro ejemplo son los subsidios de fertilizantes y pesticidas, que incitan volúmenes de utilización contraproducentes para la preservación de la calidad ambiental. Estos subsidios, además de generar incentivos adversos para el medio ambiente, drenan recursos del erario público que podrían utilizarse en otras actividades prioritarias. Existe una clara oportunidad para introducir criterios ambientales como parte integral de las futuras reformas fiscales para avanzar hacia una estructura de incentivos en las políticas sectoriales que sean coherentes, o al menos no se contrapongan, a las metas nacionales de política ambiental. El presente volumen documenta a través de estudios de caso nacionales, los esfuerzos que estan haciendo varios países de la región para introducir instrumentos económicos que logren reforzar y complementar sus esquemas actuales de regulación ambiental. Los estudios de caso recogidos en este tomo fueron desarrollados por consultores nacionales en cada país en estrecha colaboración con las autoridades nacionales responsables por el diseño e implementación de instrumentos de gestión ambiental, en el marco del proyecto CEPAL/PNUD Aplicación de Instrumentos Económicos en la Gestión Ambiental de América Latina y el Caribe. El proyecto pone particular énfasis en documentar las lecciones acumuladas y los factores que condicionan la aplicación exitosa de instrumentos económicos de gestión ambiental bajo las condiciones socioeconómicas y entorno institucional prevaleciente en los países de la región. Se busca avanzar una discusión pragmática sobre las oportunidades que ofrece su aplicación y la necesidad de continuar reforzando la capacidad operativa de nuestras instituciones ambientales para instrumentar con éxito las metas trazadas. En los años venideros, y ante un entorno de restricción fiscal, los países enfrentan el doble desafío de acelerar el proceso de aprendizaje y fortalecimiento institucional para lograr hacer uso efectivo de instrumentos innovadores que logren mejorar la eficacia de la gestión ambiental y movilizar recursos para su autofinanciamiento.

José Antonio Ocampo
Secretario Ejecutivo CEPAL

Elena Martínez
Directora RBLAC, PNUD