El financiamiento de la infraestructura: Propuestas para el desarrollo sostenible de una política sectorial

Esta publicación es el resultado de las iniciativas emprendidas por la Dirección de Planeamiento del Ministerio de Obras Públicas de Chile y la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL, en el marco del convenio de cooperación técnica que suscribieron dicho Ministerio y la CEPAL en 2006. El objetivo primordial de este trabajo es identificar los problemas derivados de la participación de los agentes privados en la implementación de los mecanismos de asociación público-privada y proponer un conjunto de recomendaciones orientadas a mejorar las sinergias que podrían lograrse con esta articulación.

El estudio se refiere a los mecanismos de participación privada en el financiamiento de la infraestructura física de América Latina y el Caribe tendientes a contribuir a un desarrollo sostenible. Se trata de uno de los aspectos del desarrollo en que hay menos investigación empírica y cuya discusión por ende tiene menos fundamentos en hechos concretos.

Su importancia radica en el enorme desafío que encaran los países de la región al enfrentar el progresivo rezago que se ha venido produciendo en la provisión de servicios de infraestructura (energía, agua y saneamiento, telecomunicaciones y transporte) respecto de la evolución de esta industria en los países desarrollados. Aún más preocupante es el rezago respecto de los países emergentes de industrialización tardía, como la República de Corea y otras economías de Asia sudoriental, que hace poco más de tres décadas exhibían niveles de provisión de servicios de infraestructura económica inferiores a varios países de América Latina y que hoy los superan ampliamente.

Esta brecha creciente implica perder competitividad debido a la menor productividad de los factores, lo que incide negativamente en el crecimiento y el desarrollo. Asimismo, el rezago asociado a esta brecha indica que la provisión de servicios de infraestructura no basta para atender la fuerte expansión del comercio exterior de la región, lo que probablemente se traduzca en el mediano plazo en grandes dificultades para mantener y mejorar la inserción de los países latinoamericanos y caribeños en la economía mundial.

Sin embargo, lo más significativo es que la escasa expansión de los servicios de infraestructura económica que los países de la región muestran en los últimos años, así como la calidad deficiente del suministro de varios de estos servicios, tienen una enorme incidencia en las dificultades para reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de la población que vive en condiciones más vulnerables, lo que afecta -entre otros factores- el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

La crisis de la deuda externa de los años ochenta tuvo como corolario, entre otros, la disminución de la inversión pública en infraestructura y la apertura de actividades económicas a la participación privada, que antes estaba reservada casi en su totalidad al Estado.

De acuerdo al análisis de las cifras agregadas de la inversión en infraestructura económica, los agentes privados, a pesar de su mayor participación en las actividades de esta industria, no lograron sustituir al Estado como fuente de origen de la inversión ni como agente dinamizador del proceso de desarrollo de esta industria. No obstante, se han emprendido iniciativas de gran interés en el área de las telecomunicaciones y de la energía, aunque aún son insuficientes para cubrir las necesidades de los países.

Los autores analizan detalladamente el comportamiento de la inversión pública y privada en infraestructura en los últimos 30 años y sus efectos más evidentes. Revisan las condiciones que los países deben cumplir para implementar una política sostenible de desarrollo de la infraestructura, haciendo particular hincapié en los aspectos políticoinstitucionales como requisitos esenciales de las alianzas público-privadas.

Examinan también los criterios a considerar en la implementación de la política de desarrollo que contemplan las alianzas público-privadas y las características de las distintas modalidades de participación de agentes privados en el desarrollo y la conservación de obras de infraestructura, identificando las fortalezas y debilidades de cada mecanismo. Finalmente, los autores indagan acerca de las fuentes e instrumentos de financiamiento de obras de infraestructura que han sido puestos a disposición de los países de la región por los organismos multilaterales y bilaterales de financiamiento y cooperación, destacando en especial aquellos procedimientos a través de los cuales es posible financiar proyectos público-privados mediante el apoyo de este tipo de organismos.

En la perspectiva delineada, los autores analizan a fondo experiencias destacadas de iniciativas de cooperación pública y privada en la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Colombia, el Ecuador, el Perú y México, que abarcan diversos instrumentos y modalidades de cooperación público-privada, así como actividades relacionadas con la infraestructura (vialidad, puertos, generación eléctrica, recintos penitenciarios), lo que permite observar la complejidad de la temática planteada, identificar los problemas más recurrentes que se suscitan y proponer algunas recomendaciones en el marco de una política de desarrollo sostenible para nuestros países.