Eficacia institucional de los programas nacionales de eficiencia energética: los casos del Brasil, Chile, México y el Uruguay

En este trabajo se aborda la experiencia de cuatro países  latinoamericanos en temas relacionados con la Eficiencia Energética (EE), con especial énfasis en la creación de la institucionalidad requerida para el desarrollo de políticas, programas y mecanismos de promoción de la EE, y su eficacia para el logro de tal fin. El amplio abanico de situaciones que presenta el estudio de los casos nacionales de Brasil, Chile, México y Uruguay, así como la riqueza de sus experiencias, pueden constituir un importante aporte para la promoción de la EE en la región.

Brasil destaca por su larga y rica trayectoria en el campo de la promoción de la EE. Entre esos antecedentes sobresale la labor realizada desde 1985 por el PROCEL, un programa federal con base de operación en ELETROBRAS, que ofició en gran parte del período como coordinador nacional de las actividades de EE en el sector eléctrico y fue responsable de la exitosa implementación de actividades de fomento a la EE en múltiples áreas. Si bien el PROCEL y CONPET siguen cumpliendo un importante rol, a lo largo del tiempo, se han ido incorporando otros actores  a las actividades relacionadas con la EE, constatándose en los últimos años un gradual traspaso de las actividades de dichos programas hacia las principales agencias del sector, particularmente MME, ANEEL, ANP y EPE. Actualmente Brasil presenta una extensa red de instituciones públicas y privadas que actúan en el ámbito de la EE, así como un marco normativo favorable al impulso de la EE, con recursos y mecanismos regulatorios adecuados para financiar y orientar dichas actividades. No obstante la multiplicidad de iniciativas implementadas, éstas no constituyen aún una política nacional de EE. En este sentido. Es perceptible la necesidad de una mayor coordinación institucional que permita una mejor convergencia de resultados, aprovechamiento de las economías de escala y que genere oportunidades para la elaboración de una política nacional de EE. En la perspectiva delineada, está en curso la elaboración de un Plan Nacional de Eficiencia Energética (PNEf), coordinado por el MME, que deberá contar con los ingredientes básicos necesarios para definir una política de EE.

Es en fechas relativamente recientes que Chile ha comenzado a abordar de manera seria y sistemática los temas relacionados con la EE.  De hecho, fue a partir de su postulación a integrar la OCDE en 2005, que se decidió la creación del PPEE, como respuesta a una "exigencia" de la OCDE para que pudiese continuar con su postulación. El PPEE es un Programa de carácter público-privado, en el que se ha puesto especial énfasis en el carácter participativo de sus acciones. Su institucionalidad se vertebró en torno a la actuación de un Consejo Consultivo (asesor en materia de políticas de EE) y un Comité Operativo, cuyo cometido es realizar el seguimiento de proyectos de EE en las áreas de vivienda, construcción, transporte, industria y minería, entre otras. En cuatro años de actuación, el PPEE ha logrado implementar un arreglo institucional, en términos de proyecto, organización y recursos, capaz de enfrentar con éxito las barreras culturales e informativas y avanzar en la consolidación  de la EE como una fuente de energía que contribuya al desarrollo energético sostenible de Chile. La remoción de las barreras técnicas, institucionales y financieras, que aún persisten, requerirá de esfuerzos adicionales de inversión en capital humano y en el fortalecimiento del mercado de servicios y tecnologías. La decisión de transitar de una institucionalidad transitoria como un Programa, a una definitiva como una Agencia, contribuirá  a darle a la EE una sostenibilidad de largo plazo.

México es uno de los países de América Latina con mayor tradición e impacto en acciones y programas de uso eficiente de la energía, particularmente en el sector eléctrico. En el transcurso de más de 25 años se han ido estableciendo instituciones y programas cuyo adecuado diseño, asignación de recursos, permanencia y largos períodos de continuidad en la dirección de sus instituciones, permitieron el logro de importantes éxitos en la materia. El marco legal en el que se desenvuelve la EE descansa esencialmente en 3 leyes: la LFMN, expedida en 1992 como parte del proceso de apertura comercial de México, con impactos muy significativos en la mejora de la EE de su economía; la LASE, sancionada en el 2008 con el objetivo de lograr un uso sostenible de la energía mediante su aprovechamiento óptimo en todos los procesos y actividades; y la LAERFTE, que establece para la SENER la obligación de diseñar y expedir la estrategia nacional para el aprovechamiento sustentable de la energía. La CFE, a través de varios programas que se manejaron en su ámbito (PRONUREE, PAESE, FIPATERM) constituye uno de los actores históricamente claves en los esfuerzos nacionales de México en materia de EE. Del mismo la CONUEE (ex CONAE), dependiente del SENER, se ha destacado en el pasado por su aporte al diseño e implementación de las Normas Mexicanas de EE, en tanto es responsable en la actualidad del PRONASE. Más allá de los éxitos alcanzados, se requiere una mejora en los aspectos de coordinación, asignación de recursos y capacidad técnica específica, además de llevar a cabo algunas modificaciones legales. Preocupa también la preeminencia del "politics" sobre el "policy", en un tema que debería desarrollarse en el más amplio consenso.

Es recién a partir del 2005, con la puesta en marcha del PEE-UY, que la promoción de la EE comienza a tomar relevancia en la sociedad uruguaya. Con anterioridad (más allá de algunas actividades puntuales destinadas a paliar situaciones de défcit energético), cabe mencionar la labor de UTE en el plano del DSM y de la DNE en el marco de la subcomisión de RCP del Mercosur. El diseño institucional de las actividades de EE se fue moldeando como resulatdo de las actividades del PEE-UY, con el liderazgo de la DNE y el fuerte involucramiento de UTE. En este último período, con la sanción de varias leyes de promoción de la EE,  la creación Grupo de Trabajo Interinstitucional de EE (con el objetivo de elaborar el Plan Nacional de EE con un horizonte de 15 años) y la inclusión de las políticas de promoción de la EE en el Acuerdo Multipartidario sobre Energía., se asentaron las bases jurídicas para la consolidación de la EE como una componente de la política energética nacional. Si bien los resultados son alentadores, queda aún un camino por recorrer para la consolidación de una institucionalidad que dé soporte permanente a la implementación de mecanismos, programas y políticas de promoción de la EE.

Este documento ha sido eleborado en el marco del proyecto "Diálogo Político sobre Eficiencia Energética y Energías Renovables" (GER/10/002) ejecutado por la CEPAL en conjunto con la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) y financiado por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ).