Programas para el cuidado y el desarrollo infantil temprano en los países del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). De su configuración actual a su implementación óptima

La atención a la primera infancia considera, entre otros aspectos, el cuidado infantil y la estimulación temprana de los niños en lo que se conoce como Desarrollo Infantil Temprano. Desde una perspectiva de política pública, las acciones de Cuidado y Desarrollo Infantil Temprano están conformadas por un conjunto de servicios otorgados a los niños y las niñas durante una cierta cantidad de horas al día, en un ambiente seguro, que contribuya a desarrollar sus capacidades de manera integral, actuando como complemento del ambiente familiar y del sistema educativo. Bajo este enfoque, los Programas de Cuidado y Desarrollo Infantil Temprano (PCIT) consideran, además del cuidado, componentes nutricionales, de cuidado de la salud y de actividades de estimulación cognitiva y desarrollo emocional, teniendo como población objetivo a niños de 0 a 6 años, y pudiendo ser ofrecidos en lugares públicos o privados (hogares o centros educativos), y ser financiados por el Estado, los hogares o por ambos.

La implementación de PCIT como política pública se justifica tanto por la garantía de los derechos a la salud, educación y desarrollo infantil, como por la promoción de la igualdad de oportunidades futuras de los niños y niñas al evitar la malnutrición y la mala salud en los primeros años de vida, lo que inhibe el crecimiento del cerebro, disminuye potencial físico y cognitivo, merma la motivación, la perseverancia, reduce la capacidad de asombro, la actitud inquisitiva y de exploración, inhibe la actitud creativa y de resolución de problemas. Adicionalmente, estos programas permiten evitar la baja estimulación cognitiva que afecta la arquitectura del cerebro al evitar la creación de sinapsis neuronales.

Los beneficios sociales de los PCIT han sido ampliamente estudiados. Para los niños y niñas representan mejor nutrición y salud, un crecimiento físico saludable, con mayor talla y estatura, mayor desarrollo cognitivo y del lenguaje, mejor disposición para el aprendizaje y mayor desarrollo social y emocional, así como mayor probabilidad de no desertar y/o repetir grado, de tener un buen desempeño escolar y de permanecer más años en la escuela. Para las madres los beneficios se resumen en una liberación de tiempo y reducción en los niveles de estrés, en el incremento de opciones de formación y desarrollo, en una mayor autoestima, y en un incremento en su capacidad de agencia o “empoderamiento”. También se documentan beneficios sociales a nivel colectivo como menores tasas de enfermedad y mortalidad infantil, de repetición y deserción escolar de violencia y criminalidad, de discriminación por género u otras causas, y de pobreza intergeneracional, así como mayores niveles de educación, integración y participación social.

Los beneficios económicos asociados a los PCIT también han sido documentados en diversos estudios, representando en el futuro de los niños y niñas que acceden a ellos, mayores niveles de empleo, aumento en productividad futura, mayores ingresos y menor dependencia de la asistencia social. Las madres también tienen beneficios económicos derivados de una mayor posibilidad de obtener empleo durante más horas, con mayor estabilidad y menor ausentismo, así como posibilidades de capacitarse para el trabajo, y con todo ello obtener mayores ingresos, con lo cual tienen menor probabilidad de recurrir a asistencia social y de vivir en condición de pobreza. El Estado también obtiene beneficios económicos en sus finanzas públicas al reducir gastos futuros en sector salud y en educación especial, gastos adicionales por repetición escolar y gastos asociados con conductas delictivas, requiriendo destinar menos recursos en el futuro a programas de asistencia social, y complementando su función al incrementarse la tasa de retorno de la educación, aumentar el empleo con la participación de las mujeres en el mercado laboral y por ende teniendo mayor productividad, y la posibilidad de tener un impacto positivo en la recaudación fiscal.

La obtención de los beneficios antes descritos por medio de la implementación de PCIT es en general menos costosa que otras estrategias. Si bien es cierto hay costos asociados, como los sueldos y salarios de personal contratado, los gastos corrientes en instalaciones y equipo requeridos, y los gastos de inversión en infraestructura y en incremento de capacidades (capacitación a los maestros), los estudios de costo-beneficio a nivel internacional reflejan altas tasas de retorno, desde 4:1 hasta 15:1.

Las experiencias internacionales como el Carolina Abecedarian Project, el High Scope Perry Preschool Program, el Infant Health Development Program, el Chicago Child – Parent Center Program, el Head Start Programen los Estados Unidos, y programas como ‘Chile Crece Contigo’, el Programa Social de Atención Educativa de Cuba y las Estrategias para el Cuidado Infantil Temprano de Turquía dan muestra de que se pueden obtener los beneficios esperados, si se implementan los programas con eficiencia y estándares mínimos de calidad.

En este sentido, el logro de los mayores beneficios se puede obtener siempre y cuando se cumplan los estándares de calidad internacionalmente aceptados. En este sentido, se plantea una serie de indicadores de Calidad en Programas de Cuidado de Infancia Temprana, en los que se señala la necesidad de establecer tiempos mínimos de licencias de paternidad/maternidad y planes nacional con enfoque en niños desfavorecidos, así como niveles cobertura y de formación del personal incrementales, hacia la universalidad y capacitación de todo el personal. Establecen también una proporción máxima de niños por cuidador (15 a uno) y un nivel incremental de financiación pública, acorde con los requerimientos de cada país. Adicionalmente plantean que los países logren progresivamente reducir hasta erradicar la pobreza infantil.

Los estándares antes citados pueden sin embargo ser demasiado ambiciosos para la realidad de países en desarrollo como los que conforman el istmo centroamericano y la Republica Dominicana, al menos en el corto plazo. A pesar de ello, en estos países se han implementado PCIT, mayoritariamente de manera aislada. Los ejemplos de los programas Hogares Comunitarios en Costa Rica, Programa de Atención Integral en Guatemala, Programa de Educación con Participación de la Comunidad - EDUCO y Programa de Educación Inicial y Parvularia en El Salvador, dan cuenta de los esfuerzos que se han iniciado en la región por llevar los beneficios del Cuidado y el Desarrollo Infantil temprano, principalmente a los niños con mayores vulnerabilidades como los residentes en comunidades rurales, urbano marginales, indígenas y en general aquéllos viviendo en condiciones de pobreza.

Los esfuerzos antes descritos muestran la voluntad de los países de implementar políticas públicas de atención a la primera infancia de largo plazo e integrales (nutrición, salud, educación de calidad y con cobertura). También son un reflejo de la existencia de capacidades que pueden ser potenciadas para llevarlos a estrategias de carácter nacional con proyección hacia la universalización. Pero también dan muestra de las limitantes existentes. El análisis de las realidades legales, institucionales, culturales y socioeconómicas, muestran un escenario muy particular, que debe ser tomado en cuenta para adecuar las recomendaciones internacionales de implementación de PCIT a estos contextos.

La existencia de firmas de acuerdos internacionales y el reconocimiento de los derechos infantiles en las constituciones y leyes de los países de la región, así como la presencia de planes nacionales de desarrollo considerando estrategias de atención a la primera infancia, muestran avances (pero aun con distancia) hacia la alineación de la política con los principios planteados en la Convención de los Derechos de los Niños y al cumplimiento de las recomendaciones internacionales. Esto plantea un escenario positivo en cuanto a la factibilidad de implementar los PCIT. Sin embargo se observan heterogeneidades entre países que podrían dificultar la planeación de una estrategia conjunta regional. Por otra parte, el carácter multisectorial de los PCIT de carácter integral, conjunto con la realidad institucional estática y de baja descentralización y desconcentración, puede generar complicaciones en la implementación de las acciones conjuntas necesarias.

Se identifica que el contexto cultural debe ser considerado con particular atención al momento de planificar las políticas y programas de cuidado y desarrollo infantil temprano puesto que la percepción sobre los roles tradicionales de género, como la concepción cultural de que la reproducción social es una responsabilidad de las mujeres, así como otras costumbres de arraigo pueden ocasionar que los padres y madres de los niños en edad de ser atendidos, se muestren renuentes a delegar a otros (personas/instituciones) el cuidado de sus hijos. Estos elementos pueden ser más notorios en los contextos indígenas, cuyas poblaciones no son minoritarias en la mayoría de los países centroamericanos.

Por otra parte, el contexto socioeconómico de los países de la región muestra porcentajes importantes de niños en condición de pobreza (deficiencias de nutrición, salud, educación y vivienda), brechas de rezago en indicadores de peso y talla para la edad y en mortalidad materna e infantil, con respecto a los países desarrollados, y una conformación demográfica en la que el promedio de edad oscila entre los 24 a 28 años, con poblaciones mayoritariamente jóvenes aún con la reducción en las tasas de fecundidad, y por ende una gran población infantil por ser atendida. Aunado a ello, la explotación laboral que sufre mas de una tercera parte de los niños entre 5-17, las bajas tasas de participación laboral de mujeres de 25 años y más, rondando el 50%, y las dificultades que tienen para participar en el mercado laboral, son elementos que plantean la urgencia de considerar estrategias como la implementación de PCIT que permitan revertir los problemas socioeconómicos y mejorar todo el contexto en el corto y largo plazos. La limitación financiera, reflejada en una baja disponibilidad de recursos donde los países de la región destinan menos de 300 dólares per cápita para educación, siendo siete veces mayor este gasto en países desarrollados, y el gasto público en primera infancia de apenas el 0,1% del PIB (cuando la recomendación internacional es del 1% del PIB), plantean dificultades de implementación que no permiten pensar de inicio en la universalización. Costos de alrededor de 1500 dólares anuales por niño, calculados para programas con estándares de calidad óptimos podrían representar en un esquema universal para algunos países de la región, el total de sus recursos públicos.

Por lo anterior, se propone adecuar las recomendaciones internacionales al contexto centroamericano de manera que permitan implementar los PCIT integrales en una forma factible, pero asegurando a su vez su calidad y por ende la obtención de los beneficios esperados. Se recomienda la implementación de los programas en un espacio adecuado con seguridad, salubridad e instalaciones de cocina (en caso de ser necesario), que sea atendido por personal especializado y/o capacitado (una capacitación inicial y subsecuentes capacitaciones anuales son necesarias), en proporciones de máximo 15 niños de menos de tres por cuidador, y de máximo 20 niños mayores a tres años por cada educador; contando con materiales especializados, y que tenga supervisión (supervisores itinerantes), atención médica (médicos itinerantes).

Se plantea también la necesidad de armonizar de manera coordinada con el nivel preescolar, los currículos y contenidos, plantear estrategias de evaluación y seguimiento por medio de indicadores de gestión y de resultados, así como promover la participación y capacitación de los padres y el involucramiento activo de los hombres en el trabajo productivo y reproductivo. En cuanto al alcance universal, se proponen unas recomendaciones a ser consideradas como estándares mínimos entiendo que en algunos casos su aplicación pueda darse por fases, poniendo énfasis a los grupos marginados y excluidos socialmente, y en la medida en que las capacidades técnicas y financieras se incrementen, expandir los programas al resto de la población. Por otra parte, se sugiere una estrategia de implementación con adecuación al contexto legal, institucional y cultural, que permita asegurar la viabilidad operativa de los PCIT, para lo cual se recomienda ampliamente considerar las especificidades culturales por zonas de residencia y etnias, implementar campañas de difusión que informen de los beneficios de este tipo de programas y den elementos para la toma de decisión y el cambio de paradigmas culturales y sociales a la población. Asimismo se proponen dos esquemas para asegurar la factibilidad de operación desde la perspectiva institucional, una coordinación intersectorial efectiva como la que se ha logrado realizar en ejemplos como el Programa De la Mano en Costa Rica, o bien la creación de una entidad coordinadora como exitosamente se ha implementado en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en México.

Dentro de estas estrategias se sugiere generar reglas de operación claras considerando la estrategia de coordinación interinstitucional, la posibilidad de flexibilización, la consideración para incluir componentes de atención pre y posnatal (unificar programas), el esquema propuesto de supervisión, sistema de monitoreo, esquemas de capacitación, todo ello con una visión de largo plazo, en un contexto de no discriminación y considerando el refuerzo con otras políticas sociales.

En cuanto a la factibilidad financiera, se propone realizar ejercicios de costeo considerando la selección de objetivos y componentes adecuados a las realidades y necesidades de cada país en un esquema flexible pero integral, y una vez definidos los programas, realizar análisis de costo-beneficio. En este sentido la consideración de objetivos y componentes tanto para beneficio de los hijos como de los padres y madres son ampliamente recomendadas. Por otra parte, en el reconocimiento de que los recursos disponibles son acotados, se sugiere explorar las siguientes fuentes alternativas de financiamiento, con base en ejemplos concretos exitosos en la región. Estrategias como la corresponsabilidad con las familias en los costos, mecanismos fiscales (mediante impuestos y deuda pública) correctamente planificados, así como el apoyo privado (responsabilidad social empresarial, filantropía, entre otros) y el acceso a ayuda internacional son las opciones que se sugiere explorar. En conclusión, se considera que una adecuada planificación operativa, asegurando la sostenibilidad financiera y técnica de la implementación de los programas de cuidado y desarrollo infantil temprano, redundará en enormes beneficios para los países de la región, en línea con las estrategias de cumplimiento de los derechos humanos y de cierre de brechas sociales.