Apresentação

Na América Latina e no Caribe o conceito de coesão social advém da necessidade de focalizar problemas persistentes que, não obstante alguns avanços realizados nos últimos anos, ainda perduram: os altos índices de pobreza e indigência; a extrema desigualdade que nos caracteriza; e as diversas formas de discriminação e de exclusão social que remontam a um passado longínquo. Os atores, que bem poderiam ser chamados a construir espaços de interação positiva, não contam com uma comunidade de princípios de cooperação e comunicação. Apesar da multiplicidade de razões para os desencontros, destaca-se o frágil pretexto material da coesão social, muito embora o problema certamente transcenda a mera satisfação de necessidades materiais.

O acima exposto permite compreender a importância de políticas direcionadas a uma coesão social baseada em valores democráticos. Além da sua inegável relevância ética em razão da eqüidade, tal coesão também é importante para determinar a solidez do Estado de direito, da ordem social democrática e da governabilidade. Todavia, o uso desse conceito está longe de ser rigoroso: trata-se de um objetivo ou horizonte político indistintamente associado a vários e desconcertados aspectos do desenvolvimento social que, conforme se afi rma, contribuem para sua realização ou a impedem.

A CEPAL vem, desde o início dos anos noventa, estruturando uma visão do desenvolvimento adequado a um mundo globalizado de economias abertas. O objetivo é propiciar sinergias positivas entre crescimento econômico e eqüidade social no contexto da modernização produtiva. Também se atribui especial importância aos objetivos orientados para o aumento da competitividade, o zelo pelos equilíbrios macroeconômicos e o fortalecimento de uma democracia política participativa e inclusiva. Nesse contexto, a refl exão que a CEPAL faz neste livro traduz o propósito de dar à coesão social maior representação, identidade e profundidade, permitindo que se torne um importante guia das políticas públicas.

Com essa finalidade, procede-se à exploração mediadora de algumas dimensões da coesão social em cujos casos se requerem recursos e vontade política que possam diminuir as lacunas em matéria de exclusão e criar nas pessoas um sentido de pertencimento à sociedade fundado no verdadeiro gozo da cidadania e numa ética democrática. Parte-se da idéia de que na agenda de coesão social para a Região será preciso considerar tanto as margens quanto as restrições existentes nos âmbitos econômico, político e institucional que incidem na sua viabilidade. Também é indispensável a análise das causas subjacentes à sua ausência, por pelo menos dois motivos: conceber e pôr em prática políticas afi ns e avançar na consolidação de acordos em torno da sua consecução. A CEPAL apresenta argumentos em favor da necessidade de selar um contrato de coesão social nos países da Região respeitando as singularidades de cada país.

O Capítulo I define o conceito de coesão social, tendo presente a necessidade de fazer frente à ambigüidade que o caracteriza. Concretamente, a coesão social diz respeito não só aos mecanismos de inclusão e exclusão social instituídos, mas também ao modo como eles infl uem e moldam as percepções e condutas das pessoas diante de determinada sociedade ou comunidade. Uma vez defi nido esse conceito, relacionam-se sumariamente os obstáculos à concretização de algumas características signifi cativas da etapa de desenvolvimento que a região da América Latina e do Caribe atravessa no momento e, por último, são feitas algumas considerações sobre essa temática no contexto dos direitos dos cidadãos.

No Capítulo II são sintetizados alguns antecedentes e características do sistema de indicadores de coesão social utilizados pela União Européia, e formuladas idéias muito incipientes sobre os desafi os que a América Latina e o Caribe enfrentam neste âmbito. Parte-se do pressuposto de que um sistema de indicadores permitiria aplicar padrões mínimos de coesão social, dimensionar situações de discriminação e exclusão e dar conta do avanço e da efi cácia das políticas públicas neste campo.

Há tendências contraditórias nos indícios da difusão do bem-estar social na Região que suscitam questionamentos sobre a coesão social. Por isso, no Capítulo III, procede-se à identifi cação e análise das características socioeconômicas dos países que, por terem uma incidência mais direta na percepção das pessoas sobre suas possibilidades de desfrutar de bem-estar contribuem, conseqüentemente, para atitudes e comportamentos que facilitam ou difi cultam a adoção de consensos sociais. Essa perspectiva permite a concentração em um número limitado de aspectos e processos. Consideram-se especificamente alguns fatores estruturais ou “objetivos” – entre outros, a pobreza e a desigualdade na distribuição da renda –, cuja relativa permanência no tempo poderia contribuir para a sensação de insegurança econômica que os entrevistados revelam nas pesquisas de opinião. Em virtude da defi nição de coesão social adotada, é importante captar as avaliações e percepções das pessoas sobre o grau de solidariedade que a sociedade lhes proporciona e o modo como elas, por sua vez, defi nem a própria solidariedade para com os outros. O método por amostragem aplicado no Capítulo IV permite considerar percepções, avaliações e atitudes das pessoas relativamente à dinâmica dos principais mecanismos de inclusão e exclusão social vigentes na Região que podem, em última instância, levar a comportamentos que favoreçam ou difi cultem os acordos sociais.

A partir das políticas públicas é mais difícil atuar sobre os fatores subjetivos da coesão social. Por conseguinte, a ação neste campo costuma ser mais indireta. Dado que o desempenho econômico e a distribuição dos frutos do desenvolvimento envolvem, de forma categórica, o bem-estar humano, as políticas que incidem nas condições objetivas que guardam relação mais explícita com o bem-estar e a qualidade de vida das pessoas podem ser mais ativas. O Capítulo V considera três âmbitos inter-relacionados de políticas para essa agenda: a ampliação das oportunidades produtivas, o fomento do desenvolvimento de capacidades pessoais, e a constituição de redes de proteção mais inclusivas diante de vulnerabilidades e riscos.

O capítulo final descreve um contrato de coesão social que permitiria selar o acordo e o compromisso político em torno desse objetivo e dispor dos recursos econômicos, políticos e institucionais que o viabilizassem. Como se sabe, esta não é a primeira vez que a CEPAL propõe o estabelecimento de pactos sociais na Região. Destacam-se como exemplos de propostas da Comissão os pactos fi scal e de proteção social, que foram desenvolvidos levando em conta precisamente a envergadura da tarefa prevista e a necessidade de que se sustentassem no longo prazo. A esse respeito, a CEPAL tem consciência de que o uso reiterado ou excessivo da idéia de pacto pode desgastar o seu valor apelativo, mas considera útil e inovadora a proposta de um contrato que não só ajude a compreender o papel e os deveres do Estado e dos membros da sociedade no tocante à consecução de uma coesão social democrática, como permita que se proceda à convocação para o cumprimento de tais deveres. O Capítulo VI determina o uso cabal da expressão “contrato de coesão social”, explicita seus alcances potenciais e propõe algumas idéias sobre o seu fi nanciamento no horizonte político delineado no livro como um todo.

José Luis Machinea
Secretário Executivo
Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL)