Mercado laboral y diálogo social en Costa Rica

Los mercados de trabajo de América Latina no facilitan los ingresos necesarios para que la región pueda superar la pobreza. Los problemas laborales se expresan, en algunos países, sobre todo en altas tasas de desempleo, en otros más bien en elevados índices de informalidad y subempleo. Como resultado, un elevado porcentaje de trabajadores y trabajadoras son pobres, a pesar de que hagan un esfuerzo diario para generar los ingresos necesarios para la sobrevivencia y el bienestar de su familia. Otro aspecto es la marcada desigualdad de ingresos y otros indicadores laborales que afecta a personas con diferentes características individuales y colectivas (nivel de educación, sexo, edad, trasfondo social, etnicidad, etc.) o de diferentes pautas de inserción laboral (sector informal-formal, ramas de actividad, etc.) (CEPAL, 2010).

Si bien Costa Rica se compara favorablemente con el promedio regional, el país no está completamente ajena a esta situación Mientras el desempleo abierto suele mantenerse en niveles relativamente acotados, en 2009 un 25% de los ocupados se consideraron subocupados visibles o invisibles (INEC, 2009). En el año 2008, a nivel nacional un 8% de los ocupados eran pobres, y un 2% incluso se encontraban en la indigencia (CEPAL 2009, cuadro 9 del anexo).

Los problemas laborales tienen diferentes causas, cuyo peso específico varía de país a país. Problemas fundamentales suelen ser bajos niveles de productividad, un exiguo crecimiento económico y bajas tasas de inversión, lo que se expresa en una baja demanda de trabajo y bajos ingresos laborales. Una estructura productiva heterogénea en la cual coexisten segmentos con grandes diferencias de productividad incide en grandes brechas de las condiciones laborales según el sector de inserción. Por el lado de la oferta laboral, problemas de educación - tanto en términos de años de estudio como de la calidad de la enseñanza - y de capacitación contribuyen a la baja productividad e impiden al aprovechamiento de oportunidades de empleo. Un deficiente sistema de intermediación incide en la dificultad de ocupar vacantes con personal idóneo y refuerza los mecanismos de segmentación que favorece la inserción de las personas con capital social en detrimento de otras que no cuentan con los contactos requeridos. Finalmente, relaciones laborales conflictivas suelen tener un efecto en detrimento de la productividad y en la distribución adecuada de los frutos del crecimiento.

En resumen, mientras una parte importante de los factores que determinen las características y la evolución del mercado laboral "se ubican" fuera del mercado de trabajo - como son el nivel de la inversión y del crecimiento económico, así como el sistema educativo - otros aspectos forman la institucionalidad laboral, concepto bajo el cual se comprende el conjunto de reglas que regulan el comportamiento de los actores quienes se desempeñan en este mercado. La institucionalidad laboral se compone de tres tipos de regulaciones: del mercado, legales y determinadas en la negociación colectiva (Betcherman, Luinstra y Ogawa, 2001). Para una contribución al desarrollo socio-económico debe cumplir con un doble objetivo: Garantizar un funcionamiento eficiente del mercado de trabajo y reforzar la posición de los actores estructuralmente más débiles en este mercado (Weller, 2009a). El cumplimiento de este doble objetivo incidiría en incrementos de la productividad, mejoras en la inserción laboral y una mayor cohesión social.

En términos de políticas, la institucionalidad laboral se compone de la política laboral que determina las reglas para las relaciones laborales individuales y colectivas y la política del mercado de trabajo. Esta última se diferencia entre las políticas activas (formación profesional y capacitación, intermediación, políticas de generación de empleo, fomento de la microempresa) y las pasivas que protegen a los trabajadores en caso de pérdida de su empleo.

Como ya se subrayó, la institucionalidad laboral incide en el desempeño del mercado laboral y lo hace tanto de manera directa, por medio de las políticas mencionadas, como de manera indirecta, sobre todo por su incidencia positiva o negativa en la productividad la cual, por su parte, determina el contexto en que se desarrollan las condiciones laborales.

No existe un modelo óptimo para la institucionalidad laboral, independiente del tiempo y el espacio. Más bien, hay que ajustarla a la situación imperante específica para que pueda cumplir lo mejor posible en contextos variados, tomando en cuenta tanto las idiosincrasias de cada país como los cambios de las condiciones económicas, sociales y culturales que afectan a un país dado en el transcurso del tiempo. Esto implica que se requieren procesos de análisis a nivel nacional, de manera que se identifiquen las necesidades de regulación específicas de cada país, así como posibles debilidades de la institucionalidad existente frente a las cambiantes condiciones marco.

La experiencia histórica ha demostrado que los cambios de la institucionalidad laboral que se imponen unilateralmente aprovechando circunstancias específicas en las relaciones de fuerza frecuentemente carecen de legitimidad por lo que hay mucha presión de revocarlos cuando estas relaciones vuelven a cambiar. En contraste, reformas que son resultados de un amplio diálogo de los principales actores sociales suelen tener la legitimidad necesaria para mantenerse a pesar de cambios en la coyuntura política.

Ahora bien, un exitoso proceso de diálogo social depende de que estén dadas múltiples condiciones, siendo una fundamental el reconocimiento mutuo de los actores sociales como legítimos representantes de posiciones divergentes e igualmente legítimos (García Femenía, Morgado Valenzuela y Rueda Catry 2007). Otro aspecto importante es la identificación de temas de interés común para un diálogo social.

El componente "Políticas de empleo y mercado laboral" del programa de cooperación "Políticas e Instrumentos para la Promoción del Crecimiento en América Latina y el Caribe" que la CEPAL ejecuta conjuntamente con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) está colaborando con Costa Rica para el fomento del diálogo socio-laboral.

El punto de partida para un diálogo orientado a perfeccionar la institucionalidad laboral debe ser un análisis detallado de la institucionalidad laboral actual de manera que se puedan identificar y debatir las fortalezas y debilidades de las regulaciones vigentes. Para ello, el componente pudo basarse en documentos sobre las características de la institucionalidad laboral costarricense desarrollados en una fase previa del programa.

En la segunda fase del programa se ha solicitado dos trabajos de consultoría cuyos resultados se presentan en esta publicación. La capacitación de los trabajadores y las relaciones laborales son, sin duda alguna, dos áreas claves para mejorar el desempeño de la institucionalidad laboral y, de esta manera, del mercado trabajo mismo. Para conocer las opiniones y posiciones de los empresarios costarricenses al respecto, el componente encargó al Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad de Costa Rica a realizar una encuesta en alrededor de 300 empresas de los sectores secundario y terciario de la economía nacional. Los resultados de la encuesta, presentados en el trabajo "Percepción del sector empresarial sobre la formación profesional, capacitación y las relaciones laborales en Costa Rica", de Violeta Pallavicini, Gabriela González y Freddy Rojas, indican tanto debilidades y fortalezas en ambas áreas como opciones para concordar mejoras en beneficio de todos los involucrados. Si bien los representantes de las empresas indican que problemas no laborales representan mayores obstáculos para el desempeño empresarial que los laborales, dificultades en áreas como la calificación y capacitación laboral, aspectos relacionados con la rotación del personal y las relaciones laborales también son importantes. Específicamente, un importante porcentaje de empresas tiene problemas con la contratación y calificación, sobre todo, de empleados con niveles altos y medio altos de educación formal y con manejo de nuevas tecnologías y/o de otros idiomas. Un porcentaje relevante de las empresas también constata problemas respecto a las habilidades "suaves", relacionadas con valores y actitudes y considera que el sistema educativo no prepara a los jóvenes de manera adecuada para el mundo laboral. Por otra parte, se confirma que en las empresas costarricenses el nivel de organización sindical es sumamente bajo y entre los representantes empresariales predomina una visión crítica frente a la organización sindical de los trabajadores, mientras que entre las organizaciones de los trabajadores destacan las Asociaciones Solidaristas que promueven el ahorro de los trabajadores y actividades sociales y de convivencia. Si bien los representantes empresariales mayoritariamente consideran que el sistema costarricense de relaciones laborales funciona bien, mencionan una serie de aspectos que merecerían una reforma.

Siendo en este sentido el diálogo social un instrumento clave para avanzar en el perfeccionamiento de la institucionalidad laboral, conviene revisar las experiencias relevantes vividas previamente en el país. Por lo tanto, el componente solicitó a Ricardo Solari, ex Ministro de Trabajo y Previsión Social de Chile, que analizara estas experiencias y que de ella sacara lecciones que pueden ayudar a establecer un diálogo eficiente y efectivo. En sus conclusiones hace énfasis en las opciones para mejorar la calidad del diálogo social, entre ellos el fortalecimiento del Consejo Superior del Trabajo - de hecho iniciado por la nueva administración que asumió en mayo de 2010, posteriormente a la visita del consultor al país -, mecanismos para promover la negociación colectiva y facilitar la organización sindical, mejoras en las capacidades técnicas de los sectores sociales participantes en el diálogo social.

Se les da la gracia a los autores de los trabajos incorporados en este documento, por su dedicación y profesionalismo, a la AECID por el financiamiento del componente y la colaboración en su ejecución y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Costa Rica por su retroalimentación crítica a los resultados del proyecto.