De la urbanización acelerada a la consolidación de los asentamientos humanos en América Latina y el Caribe: El espacio regional

Conferencia Regional de América Latina y el Caribe preparatoria del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General para realizar un examen y una evaluación generales de la aplicación del Programa de Hábitat. Santiago de Chile, 25 al 27 de octubre de 2000

Introducción

Del 3 al 14 de junio de 1996 se celebró en Estambul, Turquía, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II). A partir de ella, en América Latina y el Caribe se generó una reflexión profusa y estimulante sobre los enormes desafíos que se enfrentarán en este milenio en el campo del desarrollo territorial, urbano y habitacional.

A mediados de la década de 1990, muchos esfuerzos realizados en los diferentes países de la región para actualizar sus políticas en el campo del hábitat formaron parte de las tareas preparatorias de Hábitat II. Siguiendo las pautas de los organizadores del evento mundial, se establecieron los respectivos comités nacionales preparatorios para recoger las visiones y propuestas de diversos actores y sectores (público, privado, académico, sociedad civil y grupos de base) en planes de acción nacionales que luego fueron presentados en Hábitat II. La activa participación que se produjo en los comités nacionales preparatorios, al igual que los contenidos de los planes que de ellos emergieron, permitían anticipar, a fines de la primera mitad de la década pasada, que el cuadro urbano y habitacional de esta región sería abordado en adelante por políticas del hábitat más integradoras y participativas que aquellas prevalecientes hasta entonces.

A estas actividades preparatorias en el interior de los países se agregó un proceso de concertación en el nivel de esta región, que culminó en la Reunión Regional Preparatoria de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), realizada en 1995 en Santiago de Chile. En este evento se elaboró y acordó el Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos (Hábitat II) que finalmente se llevó a Estambul. El 16 de diciembre de 1996, la Asamblea General reconoció la importancia de las actividades regionales y subregionales, así como de los planes y declaraciones regionales adoptados durante el proceso preparatorio. El Plan de Acción Regional realizó al menos tres aportes importantes a las políticas urbanas y territoriales de América Latina y el Caribe. En primer lugar, sentó las bases para una comprensión multidimensional de los procesos de asentamiento, hecho que permitiría más adelante aumentar la contribución de estas políticas al desarrollo sostenible de los asentamientos humanos.(1)

Además, identificó áreas temáticas relevantes en que se deberían concentrar los esfuerzos por mejorar el cuadro urbano y habitacional de América Latina y el Caribe; y por último, suscitó una gama de acuerdos de políticas que aún siguen vigentes en la región.

Pero la contribución más importante parece ser la viabilidad que este Plan de Acción otorgó a la voluntad de los países de la región a fin de construir una visión del espacio regional y una senda común para desplegar las potencialidades territoriales y urbanas. En el Plan se propuso una serie de metas para enfrentar en forma coordinada los antiguos problemas y los nuevos desafíos que encierra la gestión urbana y territorial en la región, que se complementarían con los esfuerzos que cada país requiere realizar de acuerdo con su particular situación en materia de políticas de hábitat.

La resolución 53/180 de la Asamblea General de las Naciones Unidas invitó a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) a realizar una conferencia regional de alto nivel para evaluar los progresos logrados en la región en materia de asentamientos humanos. En esta reunión serán debatidas propuestas y recomendaciones de América Latina y el Caribe para ser presentadas en el período extraordinario de sesiones de la Asamblea General que se celebrará en el 2001. En esta ocasión se realizará un examen y evaluación generales de la aplicación de los resultados de Hábitat II.

Como balance previo, se puede anticipar que la región latinoamericana y caribeña se encuentra todavía en una etapa preliminar de construcción de una visión integradora regional, que tan notablemente se había decidido en 1995 con el Plan de Acción Regional. Ello pudo deberse a varias razones. Por una parte, en el campo de los asentamientos humanos no se ha establecido aún de manera nítida el nivel regional como espacio intermedio y articulador entre el ámbito mundial y aquel correspondiente a cada uno de los países. Tanto el Programa de Hábitat acordado en el encuentro mundial como las iniciativas impulsadas para concretarlo se orientaron a los países individualmente, sin que apareciera una intención explícita de crear estos niveles intermedios de encuentro y análisis, como sería el ámbito regional. De hecho, en los países de la región se percibe que el Plan de Acción Regional que ellos presentaron a Hábitat II no tuvo en ese foro la resonancia que esperaban; tampoco se logró incluirlo explícitamente en la agenda mundial como una instancia de acuerdo en un nivel intermedio, o establecerlo como ejemplo de concertación para ser adoptado por las demás regiones del mundo.

Por otra parte, debido a los importantes niveles de urbanización que alcanzan hoy los países, se tiende a comprender y manejar todos o la mayor parte de los asuntos del hábitat como 'temas de ciudades'. Esta visión, que podría de alguna manera justificarse en un continente tan urbanizado como éste, no deja de ser parcial en su enfoque, ya que excluye temas básicos que se presentan a lo largo de este documento. Al estar centrada de manera casi excluyente en los 'nodos' del sistema de asentamiento, puede llevar a una subvaloración del territorio como contenedor de éstos y sus interrelaciones. Según veremos más adelante, esta comprensión del hábitat exclusivamente desde la perspectiva de las ciudades va acompañada en la región de enfoques asociados a los procesos de descentralización, que privilegian cada vez más los niveles locales en el análisis y el manejo del hábitat. Ello no sólo dificulta una conducción coherente de los problemas territoriales y urbanos a nivel nacional, sino que además debilita la consolidación de un espacio regional cuyo desarrollo es tarea conjunta de todos los países.La Secretaría de la CEPAL revisa en el presente documento preparado para la reunión diversos aspectos del cuadro territorial, urbano y habitacional de América Latina y el Caribe, con el objeto de determinar los principales desafíos que enfrenta la región para avanzar en la consolidación del espacio regional como ámbito de encuentro y complementación de intereses y esfuerzos nacionales y locales en materia de asentamientos humanos. A partir de una interpretación del espacio regional como resultante de la interacción sobre el territorio de diversos procesos sociales, económicos, ambientales, políticos e institucionales que suceden en los países, se identifican sus características desde cada una de estas perspectivas, así como los desafíos que implica desarrollar sus potencialidades en cada caso.

En primer lugar, se revisa el desarrollo reciente de la urbanización en el continente, que ha sido y sigue siendo un poderoso modelador del espacio regional. A continuación, se examina cómo los procesos sociales se expresan en el territorio y se revisan las tareas pendientes para que éste se convierta en un efectivo espacio de integración social. Se determinan luego la importancia que hoy adquieren las fuerzas económicas en la conformación del espacio regional y los desafíos de una conducción más equilibrada de estos procesos en el futuro cercano. Por su parte, una mirada desde la perspectiva ambiental señala aquellos aspectos que, sobre todo en las ciudades, deben encararse con urgencia para mejorar la calidad de vida de la población. A su vez, la necesidad de apoyar la creación de ciudadanía en un continente que afianza su vocación democrática fija otras tareas que debe acoger el espacio regional.

La aproximación multidimensional que propone el documento para tratar el espacio regional permite visualizar la enorme potencialidad que este ámbito presenta a fin de apoyar un efectivo y equilibrado desarrollo de América Latina y el Caribe. Para que esta potencialidad se despliegue, las políticas del hábitat deberán conciliar e integrar los múltiples desafíos que emergen de cada uno de los puntos de vista con que aquí se revisa el espacio regional y articular acciones conjuntas que optimicen los esfuerzos por construirlo. El documento concluye, por lo tanto, proponiendo medidas que los países podrían adoptar conjuntamente en torno al objetivo de consolidar el espacio regional.



(1) Su estructura temática y contenidos se basaron en la aproximación que propuso la CEPAL a comienzos de la década de 1990 para conceptualizar la sostenibilidad del desarrollo en esta región, integrando de manera equilibrada las perspectivas social, económica y ambiental a la planificación y gestión del hábitat.